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20 de Outubro de 2020
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
DÉCIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL
Partes
APELANTE: ESTADO DO RIO DE JANEIRO, PROC. DO ESTADO: SERGIO PYRRHO, APELADO: CHEVRON BRASIL PETRÓLEO LTDA, APELADO: CHEVRON BRASIL UPSTREAM FRADE LTDA, APELADO: PETROGAL BRASIL S/A, APELADO: REPSOL SINOPEC BRASIL S/A, APELADO: SHELL BRASIL PETRÓLEO LTDA, APELADO: STATOIL BRASIL ÓLEO E GÁS LTDA, APELADO: INSTITUTO BRASILEIRO DE PETRÓLEO GÁS E BIOCOMBUSTÍVEIS
Publicação
14/06/2019
Julgamento
22 de Setembro de 2020
Relator
Des(a). CARLOS JOSÉ MARTINS GOMES
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-RJ_APL_00542614820168190001_0f600.pdf
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Inteiro Teor

Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro

Décima Sexta Câmara Cível

Apelação Cível nº 0054261-48.2016.8.19.0001

Apelante: ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Apelados: 1) CHEVRON BRASIL PETRÓLEO LTDA.

2) CHEVRON BRASIL UPSTREAM FRADE LTDA.

3) PETROGAL BRASIL S.A.

4) REPSOL SINOPEC BRASIL S.A.

5) SHELL BRASIL PETRÓLEO LTDA.

6) STATOIL BRASIL ÓLEO E GÁS LTDA.

7) INSTITUTO BRASILEIRO DE PETRÓLEO GÁS E BIOCOMBUSTÍVEIS

Relator: DES. CARLOS JOSÉ MARTINS GOMES

Ementa: Apelação cível. Mandado de segurança preventivo. Lei Estadual nº 7.182/15, que instituiu a taxa de controle, monitoramento e fiscalização ambiental das atividades de pesquisa, lavra, exploração e produção de petróleo e gás. Sentença que concedeu a segurança. Inconstitucionalidade declarada pelo Órgão Especial do TJRJ e pelo STF. Recurso a que se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os

Desembargadores da Décima Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do

Rio de Janeiro, POR UNANIMIDADE de votos, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso,

nos termos do voto do Relator.

Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar,

impetrado por BG E&P Brasil Ltda., Chevron Brasil Petróleo Ltda., Chevron Brasil Upstream

Frade Ltda., Petrogal Brasil S.A., Repsol Sinopec Brasil S.A., Shell Brasil Petróleo Ltda. e

Statoil Brasil Óleo e Gás Ltda., contra ato a ser praticado por agentes integrantes da

Administração estadual. Narram ser concessionários de atividade econômica da União – na

exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos – para cuja

execução precisam considerar todas as variáveis, inclusive os custos fiscais. Aduzem que

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houve afronta ao princípio da segurança jurídica e do equilíbrio jurídico-econômico a partir da instituição pelo Estado do Rio de Janeiro, por meio da Lei Estadual nº 7.182/15, da taxa de controle, monitoramento e fiscalização ambiental das atividades de pesquisa, lavra, exploração e produção de petróleo e gás (TFPG), onerando os de forma imprevista e inviabilizando seu projeto. Aduz ter havido vício de iniciativa e competência quanto à instituição do tributo. Dizem que foi utilizada base de cálculo típica de impostos, ofendendo a regra do artigo 145, § 2º, da Constituição da República. Asseveram que há grande desproporção entre o orçamento do órgão incumbido da fiscalização prevista (INEA) e a totalidade do que viria a ser arrecadado por meio da referida taxa, descaracterizando sua natureza e infringindo os princípios da legalidade, vedação ao confisco, modicidade, proporcionalidade, razoabilidade e moralidade. Concluem pela concessão da segurança, para assegurar-se o direito líquido e certo dos impetrantes de não se sujeitarem à incidência da TFPG e ao cumprimento de obrigações acessórias, afastando-se a aplicação de penalidades de qualquer natureza.

Informações prestadas pelas autoridades apontadas como coatoras a fls. 1162/1196 e fls. 1197/1211.

Decisão a fls. 1216/1226, deferindo a liminar pleiteada, que foi objeto de agravo de instrumento interposto pelo Estado do Rio de Janeiro (fls. 1232/1243), recurso que não foi conhecido.

Impugnação apresentada pelo Estado do Rio de Janeiro a fls. 1314/1323, reportando-se às preliminares suscitadas pelas autoridades coatoras e, no mérito, afirmando que não foi criado órgão novo, mas explicitada atribuição que é inerente à atuação do INEA, pelo que não há o alegado vício de iniciativa. Assevera a competência do Estado para exercer a fiscalização ambiental de atividade potencialmente danosa ao meio ambiente, em seu território, não condicionada à edição de lei complementar. Diz que o orçamento do INEA, com base no qual os impetrantes fundamentaram alegação de desproporção ao custo da atividade a ser realizada, foi anterior à Lei Estadual nº 7.182/15 e que há compatibilidade entre os custos e a estimativa de arrecadação, não justificando eventual diferença, a invalidação da taxa. Aduz que inexiste ofensa aos princípios elencados na inicial.

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Decisão a fls. 1332 admitindo a participação do Instituto Brasileiro de Petróleo Gás e Biocombustíveis como amicus curiae.

Parecer da Promotoria de Justiça a fls. 1368/1372, opinando pela denegação da ordem.

Sentença a fls. 1373/1384, rejeitando as preliminares suscitadas e concedendo a segurança.

Apelação do Estado do Rio de Janeiro a fls. 1385/1393, reiterando os argumentos de mérito lançados na impugnação e asseverando que a instituição da taxa não afronta o princípio da segurança jurídica, havendo competência concorrente quanto à fiscalização ambiental, tendo sido atendida a especificidade quanto às atividades descritas, exigida para a criação do tributo, tendo se olvidado os impetrantes, ainda, da aferição quanto

os custos da fiscalização, focando, apenas, na projeção de arrecadação. Conclui pela reforma da sentença, para a denegação da segurança.

Contrarrazões a fls. 1396/1431.

A fls. 1437/1440 a Promotoria de Justiça opina pelo provimento ao recurso de apelação.

Parecer da Procuradoria de Justiça a fls. 1919/1924, opinando pelo provimento o recurso de apelação.

Suscitado incidente de arguição de inconstitucionalidade (Acórdão a fls. 1938/1946) por esta Câmara Cível, de que não se conheceu, conforme à decisão de fls. 2087/2089, em razão do julgamento anterior de questão idêntica pelo Órgão Especial, nos autos do incidente de inconstitucionalidade nº 0140783-78.2016.8.19.0001.

Manifestação dos apelados a fls. 2098, informando o julgamento das ADI nº 5480 e nº 5512 pelo STF.

Este é o sucinto relatório.

Conheço da apelação, por atendidos os pressupostos legais de admissibilidade recursal.

De plano, há que se considerar, por relevante, que tanto o Órgão Especial do TJRJ quanto o STF, nos autos do incidente de arguição de inconstitucionalidade nº 0140783

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78.2016.8.19.0001 e das ADI de nº 5512 e de nº 5480, declararam a inconstitucionalidade da

Lei Estadual nº 7.182/2015, por meio da qual foi instituída a TFPG, fatos que, nos termos do

artigo 926, incisos I e V, do CPC, devem ser observados no julgamento deste recurso.

O acórdão do Órgão Especial foi assim ementado:

0140783-78.2016.8.19.0001 - INCIDENTE DE ARGUICAO DE INCONSTITUCIONALIDADE Des (a). MILTON FERNANDES DE SOUZA - Julgamento: 02/12/2019 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL

“INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 7.182/2015. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. CRIAÇÃO DA TAXA DE CONTROLE, MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DAS ATIVIDADES DE PESQUISA, LAVRA, EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS - TFPG. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA COMUM. REGIME DE COOPERAÇÃO ENTRE OS ENTES POLÍTICOS. AÇÕES ADMINISTRATIVAS FIXADAS PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 20, INCISOS V E VI E PARÁGRAFO 1º; 23, INCISOS VI, VII E IX E PARÁGRAFO PRIMEIRO E 25, PARÁGRAFO 1º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1- Arguição de Inconstitucionalidade suscitada pela Egrégia 8ª Câmara Cível, que tem como objeto a Lei Estadual nº 7.182/2015. 2- Matéria submetida ao Supremo Tribunal Federal nas ADI's 5.480/RJ e 5.512/RJ, pendentes de julgamento. 3- Competência exclusiva da União para legislar sobre jazidas e recursos minerais (artigo 22, XII) e para outorgar concessões sobre pesquisa e lavra de tais recursos (artigo 176, caput e parágrafo 1º). 4- Competência comum aos entes políticos no que tange à proteção ao meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à fiscalização de concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos minerais em seus territórios (artigo 23, VI, VII e XI). 5Delimitação da competência comum concretizada pela predominância de interesses. 4-Arguição que se acolhe.”

Inobstante, nesta data, o inteiro teor do Acórdão não esteja disponível para

consulta, o julgamento no STF, ocorrido em 20/04/2020, foi no seguinte sentido:

“O Tribunal, por unanimidade, converteu o julgamento do requerimento cautelar em definitivo de mérito, verificou vício material na norma sob censura e julgou procedente o pedido formulado na ação direta para declarar a inconstitucionalidade da

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Lei 7.182/2015 do Estado do Rio de Janeiro, nos termos do voto do Relator”

A Lei Estadual nº 7.182/15, em seu artigo 1º, estabelece que “fica instituída a Taxa de Controle, Monitoramento e Fiscalização Ambiental das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Produção de Petróleo e Gás – TFPG, que tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia ambiental conferido ao Instituto Estadual do AmbienteINEA sobre a atividade de pesquisa, lavra, exploração e produção de Petróleo e Gás, realizada no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, consoante competência estabelecida no inciso XI do artigo 23 da Constituição Federal”.

Consoante à argumentação do próprio apelante, tem-se que o fato gerador arrogado pelo Estado para a instituição do tributo impugnado pelos impetrantes, é o exercício do poder de polícia ambiental, considerando a competência comum dos Entes Federativos para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (artigo 23, inciso XI, da Carta Magna).

Inobstante, há que se considerar que, “por primeiro, a pessoa política (União, Estado, Distrito Federal e Município) precisa possuir competência político-administrativa para prestar o serviço público ou praticar o ato do poder de polícia, que são os suportes fáticos das taxas (atuações do Estado relacionadas ao contribuinte)” (“Curso de Direito Tributário Brasileiro” – Sacha Calmon Navarro Coêlho; Editora Forense; 13ª edição; 2014; pág. 128).

Tratando-se da exploração de recursos minerais, que constituem monopólio da União (artigos 176 e 177 da Constituição da República), a competência legislativa é exclusiva deste ente Federativo, conforme o artigo 22, inciso XII, da Carta Magna, bem assim a autorização para que particulares empreendam tais atividades, por concessão.

Conforme a regra do parágrafo único do citado artigo 23 da CRFB, a cooperação entre os Entes Federativos, no exercício da competência comum, será regida por Leis Complementares; no caso da proteção ao meio ambiente, isso foi feito com a edição da Lei Complementar nº 140/11, cujo artigo , caput e incisos XIII e XIV, alínea b, preveem que “são ações administrativas da União” (...) exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à

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União” e “promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades (...) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva”.

Também a Lei nº 9.478/97, que “dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo”, estabelece que as atividades de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos serão reguladas e fiscalizadas pela União (artigos 4º e 5º), incumbindo à ANP a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis (artigo 8º).

De tais circunstâncias se infere que a fiscalização sobre a atividade concedida compete à União, que, efetivamente a realiza, tendo inclusive, instituído a “Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais” (artigo 17-B da Lei 6.938/81).

A atuação do Estado, baseada no dispositivo referido na Lei Estadual impugnada (inciso XI do artigo 23 da CRFB), quanto à fiscalização das atividades de exploração de recursos minerais, se daria em cooperação, mas não prescindiria da prévia regulamentação por Lei Complementar.

“Incompetência dos Estados para fiscalizar a exploração de recursos minerais e instituírem a taxa respectiva. “a) Os recursos minerais são bens de propriedade dominical da União, sua exploração é inteiramente regulada através do sistema de delegação da União e a legislação sobre a matéria é de competência exclusiva da União. Logo, não subsiste nenhuma possibilidade de exercício do poder de polícia por parte dos Estados-membros. b) A interpretação possível do art. 23, XI, da CF é a que permite aos estados-membros, distrito Federal e Municípios registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração em conjunto com o órgão delegatário do poder de polícia estabelecido pela União, que é o DNPM. c) Os Estados não têm competência constitucional para exercer

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diretamente o controle, monitoramento e fiscalização das atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerários. O exercício destas atividades compete à União, caracterizando-se como invasão de competência legislativa federal este tipo de atuação por parte dos Estados-membros, motivo pelo qual a inclusão deste tipo de previsão normativa na Lei é inconstitucional.” (SCAFF, Fernando Facury; SILVEIRA, Alexandre Coutinho da. Taxas de fiscalização sobre a exploração de recursos minerais. RDDT nº 210/40, mar/2013)” (apud “Direito Tributário Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência” – Leandro Paulsen; Livraria do Advogado Editora; 16ª edição; 2014; pág. 44).

Como foi registrado pelo douto Bruno Feigelson, no que tange à doutrina de Fernando Facury Scaff, “Scaff compreende que as citadas normas criadoras dos tributos seriam inconstitucionais, dentre outros aspectos, por se basearem em um federalismo fiscal de concorrência, em descompasso com o federalismo de cooperação criado pela Constituição de 1988” (“Curso de Direito Minerário”; Editora Saraiva).

Portanto, a instituição da TFPG pelo Estado do Rio de Janeiro, afrontou o disposto nos artigos 77, caput, e 80 do Código Tributário Nacional, bem como o disposto nos artigos 22, inciso XII, 23, parágrafo único, 176 e 177, da Constituição da República.

Também se identifica aparente afronta ao disposto no parágrafo único do artigo 77 do CTN, bem como, ao artigo 145, § 2º, da CRFB, eis que a base de cálculo eleita na Lei Estadual que instituiu a TFPG foi exclusivamente a quantidade de barris de petróleo extraído, ou unidade equivalente de gás – típica de imposto – desvinculada dos custos da atividade a ser exercida pelo Estado do Rio de Janeiro, por meio do INEA, que, pretensamente, justificaria a cobrança do tributo, a que, necessariamente, deveria guardar correspondência.

“A vedação diz respeito à natureza da base de cálculo. Assim, “base de cálculo própria de impostos” é a que se refere a uma grandeza relacionada ao contribuinte, e não à atividade estatal que fundamenta a cobrança da taxa. Não se restringe, a vedação em questão, a proibir a utilização de base de cálculo idêntica a de imposto já instituído. Realmente, não se trata de simples vedação do bis in idem, como ocorre no art. 154, II, ou mesmo no art. 195, § 4º, da CF, mas de limitação imposta pela própria essência das taxas.

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Este esclarecimento é importante porque vários precedentes passam a ideia de que basta descaracterizar a existência de base de cálculo idêntica à do IPTU ou à do II para que se tenha por preservado o comando do art. 145, § 2º, da CF. (...) enquanto a constituição anterior vedava o uso de base de cálculo idêntica à dos impostos, a Constituição atual proíbe o emprego de base de cálculo ‘própria’ de impostos. Base de cálculo ‘própria’ de impostos é aquela apropriada à mensuração da atividade econômica dos contribuintes, mesmo – e isto é crucial – que não seja idêntica àquela que tenha servido para a incidência dos impostos. [...] ... sendo a causa da instituição das taxas a atividade estatal, a sua base de cálculo deverá ser medida com base nessa atividade, não em elementos residentes nos contribuintes. Isso não quer dizer que a base de cálculo das taxas nunca poderá conter elementos relacionados

os contribuintes. Isso até poderá ocorrer se, e somente se, esses elementos representarem e mensurarem a atuação estatal.” (ÁVILA, Humberto. As taxas e sua mensuração. RDDT nº 204/37-44, set/2012)” (obra citada; pág. 130).

A caracterizar a desproporcionalidade entre os custos da atividade de fiscalização que se pretenderia realizar por meio da Leis Estadual nº 7.182/15 e o valor do tributo que se pretendia instituir, foram as provas juntadas com a inicial, a demonstrar que o total do orçamento anual do INEA – Órgão Estadual a quem incumbiria a efetivação da fiscalização, conforme a Lei em questão –, portanto, para custear todas as atividades que exerce, seria cerca de quatro vezes inferior à receita que adviria da cobrança da TFPG, circunstância que se manteve, mesmo após a entrada em vigor da referida Lei Estadual, como indicam os documentos a fls. 1433/1434.

Pelo exposto, o voto é no sentido de negar provimento ao recurso.

Rio de Janeiro, 22 de setembro de 2020.

CARLOS JOSÉ MARTINS GOMES

Desembargador Relator

Disponível em: https://tj-rj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/933009339/apelacao-apl-542614820168190001/inteiro-teor-933009348