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25 de Novembro de 2020
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
DÉCIMA CÂMARA CÍVEL
Partes
AUTOR 1: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, AUTOR 2: ESTADO DO RIO DE JANEIRO, PROC. DO ESTADO: BRUNO BINATTI COSTA, AUTOR 3: MUNIC�PIO DE NOVA FRIBURGO, R�U: OS MESMOS
Publicação
2020-07-10
Julgamento
8 de Julho de 2020
Relator
Des(a). CELSO LUIZ DE MATOS PERES
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-RJ_APL_00250263020138190037_67dc6.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

DÉCIMA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÕES CÍVEIS

AUTOS N.º 0025026-30.2013.8.19.0037

Apelantes: 1. O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

2. O ESTADO DO RIO DE JANEIRO

3. O MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO

Apelados: OS MESMOS

Relator: Desembargador CELSO LUIZ DE MATOS PERES

Apelações cíveis. Ação civil pública. Meio ambiente. Deslizamento de encostas. Município de Nova Friburgo. Fortes chuvas ocorridas em janeiro de 2011. Mérito causal que cuidou da tomada de providências para a redução dos riscos de deslizamentos no bairro Cordoeira, conforme laudos técnicos que instruíram a inicial. Preliminares de incompetência da Justiça Estadual, ilegitimidade ativa e passiva, corretamente rejeitadas. Ausência de cerceamento de defesa ou nulidade procedimental por afronta ao artigo 489, § 1º, IV do Código de Processo Civil. Fatos que resultaram incontroversos, assim como a responsabilidade dos entes municipal e estadual. Necessidade da interferência judicial, com o intuito de viabilizar medidas de engenharia, geotecnia e intervenção urbanística na área objeto da controvérsia, com o objetivo de reduzir a classificação do risco, de alto para o nível baixo. Impossibilidade de invocação da reserva do possível. Tutela de direitos fundamentais. Ausência de afronta ao Princípio da Separação dos Poderes. Obrigações de fazer corretamente impostas. Incidência plena das astreintes. Razoabilidade do valor fixado em R$2.000,00 (dois mil reais), limitado ao montante de R$30.000,00 (trinta mil reais) e do prazo de 180 (cento e oitenta) dias concedido, por se tratar de situação que já perdura por 09 (nove) anos. Apelo do Ministério Público direcionado ao arbitramento de honorários sucumbenciais. Respeito à simetria de tratamento. Precedentes do STJ. Apelos improvidos.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos tombados

sob o nº 0025026-30.2013.8.19.0037 , em Apelações Cíveis que alvejam a

sentença de fls.2104/2113, oriunda do Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de

Nova Friburgo , sendo apelantes o Ministério Público do Estado do Rio de

Janeiro , o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Nova Friburgo .

A C O R D A M , os Desembargadores da Décima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro , em votação unânime , NEGAR PROVIMENTO AOS RECURSOS , nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

1. Recorrem tempestivamente o Ministério Público do

Estado do Rio de Janeiro , o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Nova Friburgo , alvejando a sentença prolatada pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Nova Friburgo , nos autos da Ação Civil Pública proposta em virtude da situação de risco provocada pelas fortes chuvas ocorridas em janeiro de 2011 no aludido município, que julgou parcialmente procedente o pedido, condenando os réus à realização das intervenções de engenharia, geotecnia e urbanística, na área que abrange o talude localizado na rua Chico Mendes, com consequências nas ruas Gripp e Augusto Severo, localizada no bairro Cordoeira, conforme laudos técnicos que instruíram a inicial, sendo as intervenções no mínimo suficientes para reduzir a classificação de risco até o nível R-1 (baixo risco), devidamente comprovado através de estudo técnico firmado por profissionais habilitados, com a conclusão das intervenções com eficiência e eficácia no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de pagamento de multa diária no valor de R$2.000,00 (dois mil reais), limitada ao montante de R$30.000,00 (trinta mil reais). Por consequência, restringiu a tutela de urgência anteriormente deferida às fls.323/326, rejeitando os pedidos de desocupação e demolição dos imóveis em situação de risco, com o consequente reassentamento das famílias, de apresentação de relatórios bimestrais acerca das medidas tomadas e o de condenação ao pagamento de honorários sucumbenciais.

2. Alega o Ministério Público , na qualidade de

primeiro apelante , ser cabível a condenação dos réus ao pagamento de honorários sucumbenciais, sob o argumento de que tal verba, em ações como à presente, são regidos pela Lei 7.347/85, a qual determina em seu artigo 19 a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil à hipótese, quando não houver previsão em sentido contrário. Colaciona precedentes jurisprudenciais que entende em seu favor, pretendendo a reforma da decisão.

3. O Estado do Rio de Janeiro , segundo apelante ,

em sua extensa peça recursal de 77 (setenta e sete) laudas, tece comentários acerca da censurabilidade do ajuizamento de centenas de ações judiciais tendo por objeto a substituição do Administrador Público na execução de políticas públicas, enfatizando inúmeras medidas interventivas já tomadas na Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro no intuito de solucionar a questão. Pretende o conhecimento e provimento do agravo retido, interposto contra a decisão que rejeitou a preliminar de ilegitimidade ativa do Ministério Público, bem como de sua ilegitimidade passiva, além do reconhecimento da incompetência da Justiça Estadual para o julgamento da presente demanda, considerado o interesse da União Federal no desfecho da demanda. Sustenta que a sentença não teria enfrentado todos os argumentos defensivos deduzidos no processo, em contrariedade ao artigo 489, § 1º, IV do Código de Processo Civil.

4. Afirma que as medidas determinadas pela sentença

recorrida são de atribuição exclusiva do Município de Nova Friburgo, conforme estabelecem os artigos 18, 30, VIII, 35, 60, § 4º, I e 182 da Constituição Federal, aduzindo que o julgado também teria negado vigência aos artigos 3º-A, § 2º, e 3-B da Lei nº 12.340/10, bem como os artigos 7º e 8º da Lei n.º 12.608/12, e artigo , VI, f e h, da Lei nº 10.257/2001. Questiona a existência de sua responsabilidade civil ou obrigação solidária, alegando novamente ser indevida a interferência do Poder Judiciário no desenvolvimento de políticas públicas, invocando a aplicabilidade da teoria da reserva do possível ao caso, considerado seu parco orçamento anual. Por fim, destaca a ausência dos pressupostos necessários para a concessão da tutela provisória, salientando que o valor das astreintes e o prazo concedido para o cumprimento das obrigações de fazer não são razoáveis. Requer o provimento do recurso.

5. O Município de Nova Friburgo , terceiro

apelante , invoca o inequívoco interesse da União Federal no presente feito, manifestando-se sobre a preponderância do Princípio da Separação dos Poderes e a observância da previsão orçamentária. Alega ter havido cerceamento de defesa por não terem sido produzidas as provas necessárias à avaliação da melhor técnica a ser aplicada nas obras determinadas. Alega inexistir omissão ou ausência da realização de políticas públicas em razão dos danos gerados pelas chuvas de 2011, listando todas as providências administrativas já adotadas. Questiona a razoabilidade do prazo fixado para a execução das obras e o valor arbitrado a título de multa diária, pretendendo a modificação do julgado.

6. Contrarrazões às fls.2126/2134, 2308/2337 e

2339/2342v, e manifestação da Procuradoria de Justiça às fls.2529/2559, pelo provimento do apelo autoral e desprovimento dos apelos dos réus.

É O RELATÓRIO.

V O T O

7. Ação civil pública decorrente da situação de

calamidade provocada pelas fortes chuvas ocorridas no Município de Nova Friburgo em janeiro de 2011. O mérito causal cuidou da tomada de providências para a redução dos riscos de deslizamentos no bairro Cordoeira, conforme laudos técnicos que instruíram a inicial.

8. De início, não há que se falar em incompetência

absoluta da Justiça Estadual , considerando-se que mesmo naqueles casos em que o local objeto de controvérsia esteja inserido em Área de Proteção Ambiental, não se atrai a competência federal, por não evidenciado qualquer interesse específico da União Federal, nos termos do artigo 109 da Constituição Federal.

9. Conforme enfatizado com precisão pela douta

Procuradoria de Justiça, tratando-se de responsabilidade solidária, devem ser afastadas quaisquer discussões acerca de eventual benefício de ordem, possível subsidiariedade entre os entes corresponsáveis, ou até mesmo a hipótese de ilegitimidade passiva ad causam de algum dos entes.

10. Além disso, o artigo 21, XVIII da Constituição

Federal não atribuiu à União o dever de executar obras de contenção nos limites territoriais municipais, prevendo apenas a provisão, através de suplementação financeira, aos Estados e Municípios, com o intuito de promover a defesa permanente contra as calamidades públicas . Neste sentido, aliás, a Lei nº 12.340/10, dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades de tais entes federativos, para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres, de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas.

11. No que se refere à preliminar de ilegitimidade

ativa , resulta claro que o interesse de agir do Ministério Público é presumido pela própria norma que lhe impõe a atribuição, e por isso, em se tratando de questões ligadas à proteção de determinado grupo de pessoas, do meio ambiente e da ordem urbanística, evidencia-se o caráter transindividual dos interesses em jogo, de inquestionável conotação social e coletiva , cuja tutela pode ser obtida por meio da ação civil pública.

12. Igualmente não merece prosperar a preliminar de

ilegitimidade passiva arguida pelo Estado do Rio de Janeiro , tendo em vista que a pertinência subjetiva da ação deve ter em vista somente a relação jurídica afirmada pelo demandante em sua peça inicial, cuja titularidade se presume, nos moldes do artigo 23 da Constituição Federal e da Lei n.º 12.608/12, de forma que o pertencimento do interesse de direito material em conflito não pode ser confundido com o próprio direito. Qualquer outra argumentação a respeito do tema envolve o conhecimento do mérito da causa, à luz da Teoria da Asserção, e com ele dever analisada.

13. E não há qualquer afronta da sentença ao comando

do artigo 489, § 1º, inciso IV do Estatuto Processual Civil, porque devidamente fundamentada nas provas existentes nos presentes autos, principalmente nos laudos e estudos técnicos. Ademais, o próprio efeito recursal substitutivo torna desnecessário qualquer debate sobre possível nulidade da decisão recorrida , já que os fundamentos da impugnação estão sendo considerados e revistos.

14. Por fim, inexiste o invocado cerceamento de

defesa pelo ente municipal. Primeiro, a apreciação da necessidade e pertinência das provas requeridas recai sobre a análise do Julgador, destinatário da prova, como se extrai do artigo 370 do Código de Processo Civil. Segundo, porque houve delimitação da atividade probatória, com o indeferimento de produção da prova pericial pela decisão saneadora de fls.1108, sem qualquer irresignação recursal neste sentido.

15. Passando-se ao mérito causal , torna-se imperioso

frisar, neste aspecto, haver resultado suficientemente clara, da análise de todo o contexto probatório produzido nos autos, a necessidade da interferência judicial com o intuito de viabilizar medidas de engenharia, geotecnia e intervenção urbanística na área que abrange o talude localizado Rua Chico Mendes, bairro Cordoeira, de forma a reduzir a classificação do risco, de alto até o nível baixo.

16. Como destacado com precisão pelo julgado recorrido,

os réus alegaram que realizaram intervenções, mas não as obras especificadas nos laudos de vistoria, tendo afirmado a existência de convênio para sua realização, até hoje não iniciadas , mantendo em risco um número indeterminado de pessoas , sendo de bom alvitre salientar que as medidas pretendidas pelo Ministério Público em suas ações coletivas visam defender o direito à vida, à segurança, à moradia digna e ao meio ambiente equilibrado, o que exige a pronta intervenção da Administração Pública.

17. Ao contrário do alegado pelo ESTADO DO RIO DE

JANEIRO , eventuais obras de contenção de encostas não são de responsabilidade exclusiva do Município, cuja execução não exclui a sua, porque permanecem concorrentes.

18. Em outras palavras, cabe tanto aos Estados como aos

Municípios a adoção de medidas para a redução dos riscos de desastres, inexistindo, na presente hipótese, qualquer afronta à determinação constante do julgado aos artigos 18, 30, VIII, 35, 60 § 4º, I, e 182, todos da Constituição Federal.

19. Aliás, da análise das Leis nº 10.257/01 e 12.340/10,

inexiste dispositivo legal que atribua a responsabilidade exclusiva dos Municípios pela contenção de encostas e atividades correlatas, ou predominância de seu interesse na resolução dos problemas.

20. Os interesses veiculados na presente ação não são

estritamente locais, ou de mera ocupação irregular de solo urbano, mas medidas necessárias à preservação do meio ambiente, da dignidade da pessoa humana e da própria vida, atividades de competência comum entre os entes públicos.

21. Como se vê do artigo 23, VI e IX da Constituição

Federal, interpretado à luz da Lei Complementar n.º 140/11, que estabelece a regra da cooperação entre os entes federativos, visando atingir os objetivos da norma constitucional para a proteção ambiental de forma ordenada, e considerando-se o que estabelece o artigo da Lei nº 12.608/2012, não há dúvidas de que a adoção de medidas necessárias à redução dos riscos de desastre, e todas as correlatas à natureza ambiental da questão, são deveres da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

22. Aplicada a norma constitucional, de forma plena, não

se vê qualquer negativa de vigência aos artigos 3º-A, § 2º, e 3-B, da Lei nº 12.340/2010, ou aos artigos e 8º da Lei n.º 12.608/12, e 2º, VI, f e h, da Lei nº 10.257/2001.

23. Da mesma forma, não se vislumbra uma indevida

interferência do Poder Judiciário no desenvolvimento de políticas públicas, considerando-se que aqui não se opera qualquer invasão na esfera de escolhas políticas do Poder Executivo, a configurar afronta ao Princípio da Separação dos Poderes, sendo indiscutível que o caso denota a efetivação de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados.

24. Não se está criando obrigação indevida, pois

não se trata da determinação de simples obra urbanística, mas de medida de extrema importância, evidentemente emergencial, para se evitar consequências maiores, considerando-se que se trata de proteção à vida do cidadão, direito constitucionalmente garantido, não sendo apropriado falar em indisponibilidade financeira e orçamentária quando se trata de garantir o núcleo duro dos direitos individuais.

25. Não há, portanto, que se falar em margem de

liberdade do administrador, quando se está diante da tutela do direito à vida e dignidade das pessoas, direito fundamental indisponível e de tutela obrigatória por parte do Poder Público.

26. Observe-se que não está o Poder Judiciário decidindo

sobre a conveniência e a oportunidade na prática de um ato discricionário, mas

garantindo o direito à vida dos administrados. Não se pode escolher entre viver e

deixar morrer, cabendo aos entes réus executarem prontamente planos de

medidas emergenciais já traçadas constitucionalmente, bem como pela

legislação ordinária.

27. Conforme ensinado pelo MINISTRO HERNAN

BENJAMIM, ao julgar o REsp 106.831/RS , “a realização dos Direitos

Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo

discricionário, nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da

vontade política.”

28. E novamente citando precedente proferido no âmbito

do Supremo Tribunal Federal, veja-se o aresto de relatoria da Ministra ELLEN

GRACIE:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO A SAÚDE. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2º, 6º E 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O direito a saúde é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. 2. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido.” (AI 734487 AgR / PR - Relator (a): Min. ELLEN GRACIE - Julgamento: 03/08/2010 - Órgão Julgador: Segunda Turma, DJe-154 DIVULG 19-08-2010 PUBLIC 20-08-2010)

29. Neste sentido, também carece de amparo legal a

argumentação recursal no sentido de que os entes deveriam ser isentos da obrigação pelo fato de que estariam cumprindo as obrigações impostas na medida do seu orçamento anual. Seu especial dever de agir, além de todos os argumentos já apontados, deve culminar com a determinação de que assegure condições adequadas à existência digna dos indivíduos, com direito à vida e ao meio ambiente justo e equilibrado, além de um mínimo existencial, a limitar a arguição da cláusula da reserva do possível.

30. Meros interesses financeiros do Poder Público não

podem se sobrepor a interesses indisponíveis e fundamentais, constitucionalmente assegurados, diante do que estabelece o princípio da proporcionalidade.

31. Além disso, a Lei n.º 4.320/64, que dispõe sobre

Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, em seu artigo 41, inciso III, destina créditos adicionais extraordinários a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Assim, em casos comprovados de calamidade pública, os créditos extraordinários sequer se submetem ao limite de empenho da despesa, como prevê o artigo 59, § 3º, e podem ser abertos diretamente pelo Poder Executivo, na forma do artigo 44 da mesma legislação de regência.

32. Por fim, no que se refere às astreintes , matéria

comum aos apelos dos réus, o valor de R$2.000,00 (dois mil reais) limitado ao teto de R$30.000,00 (trinta mil reais) bem atende aos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade, principalmente se considerada a natureza fundamental dos direitos em análise, além do poder econômico de cada um dos envolvidos. Multa insuficiente, por certo, perderia seu caráter coercitivo.

10ª Câmara Cível – AUTOS Nº 0025026-30.2013.8.19.0037 (ALAS) – Fls.11

33. Além disso e justamente em razão de tal caráter

unicamente coercitivo, a multa apenas incide no caso de não cumprimento voluntário das obrigações estipuladas, o que não se pretende que aconteça. Ademais, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias concedido pelo Juízo a quo para a realização de obras para redução de classificação de risco na área em debate foi bastante razoável, principalmente se considerado que a situação fática já perdura há cerca de 09 (nove) anos.

34. A irresignação recursal referente à ausência dos

pressupostos necessários para a concessão da tutela provisória sequer merece ser conhecida, pois como decorrência do Princípio da Singularidade ou Unirrecorribilidade , verifica-se que esta via não mais se apresenta como meio recursal adequado e autônomo para se impugnar a decisão em tela, estando materializada a preclusão consumativa. Frise-se, a sentença apenas a confirmou, o que difere dos casos de deferimento no momento de realização da cognição exauriente.

35. O primeiro apelo, veiculado pelo Ministério Público, na

qualidade de autor da ação, igualmente não merece prosperar, inobstante a zelosa manifestação da Procuradoria Geral de Justiça em sentido diverso.

36. Conforme a pacífica jurisprudência da Corte Nacional

a respeito do tema, em ações civis públicas movidas pelo Ministério Público, a questão da verba honorária foge inteiramente das regras do Código de Processo Civil, sendo exclusivamente disciplinada pelas normas próprias da Lei n.º 7.347/85.

37. Desta forma, se nas ações civis públicas a

condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários

advocatícios somente se revela cabível na hipótese de comprovada e

inequívoca má-fé, devemos respeitar a absoluta simetria de

tratamento, e à luz da interpretação sistemática do ordenamento,

estender tal entendimento à parte adversa.

38. Seguindo esta orientação veja-se o precedente

firmado pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSO CIVIL - RECURSO ESPECIAL - VIOLAÇÃO AO ART. 535 NÃO CONFIGURADA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - MINISTÉRIO PÚBLICO AUTOR E VENCEDOR - DESCABIMENTO. 1. Não ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide. 2. Na ação civil pública movida pelo Ministério Público, a questão da verba honorária foge inteiramente das regras do CPC, sendo disciplinada pelas normas próprias da Lei 7.347/85. 3. Posiciona-se o STJ no sentido de que, em sede de ação civil pública, a condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca má-fé do Parquet. 4. Dentro de absoluta simetria de tratamento e à luz da interpretação sistemática do ordenamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública. Precedentes. 5. Recurso especial não provido.” (REsp 1.302.105/SC - Relator (a) Ministra ELIANA CALMON - SEGUNDA TURMA - DJe 14/08/2013)

39. Assim sendo, NEGA-SE PROVIMENTO AOS 03

(TRÊS) RECURSOS , mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau.

É o voto.

Rio de Janeiro, 08 de julho de 2020.

Desembargador CELSO LUIZ DE MATOS PERES

Relator

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