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18 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro TJ-RJ - AGRAVO DE INSTRUMENTO : AI 00171610420128190000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro

Quinta Câmara Cível

Agravo de Instrumento nº. 0017161-04.2012.8.19.0000

AGRAVANTE: ESTADO DO RIO DE JANEIRO

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

JUÍZA: HEVELISE SCHEER

RELATORA: DES.ª CLAUDIA TELLES

ACÓRDÃO

Recurso Especial. Art. 1.030, II do CPC. Multiplicidade de recursos. Tema 379 do Superior Tribunal de Justiça. Agravo de

instrumento. Tutela antecipada.

Intempestividade. Discussão acerca do termo inicial da contagem do prazo recursal. Retorno dos autos para reexame da matéria. Prazo que se inicia da juntada do mandado ao processo. Reconhecida a tempestividade. Ação civil pública proposta em face do Município de Bom Jardim e do Estado do Rio de Janeiro. Tragédia ocorrida na Região Serrada em 12.01.2011. Grande número de desabrigados e áreas inteiras destruídas. Tutela provisória de urgência deferida em parte para determinar o mapeamento das áreas de risco iminente e a execução de medidas de contingência eficazes para essas áreas. Obrigação solidária. Legitimidade do ente público estadual para figurar no polo passivo. Competência da Justiça Estadual. Litisconsórcio passivo facultativo entre os entes públicos, podendo a demanda ser manejada em face de quaisquer dos entes públicos. Precedentes do STJ e deste Tribunal de Justiça. Presentes os elementos ensejadores da liminar. Prazo para cumprimento da ordem razoavelmente fixado. Multa única arbitrada que se revela adequada à natureza da medida.

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Caráter coercitivo das astreintes. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Aplicação do verbete nº 59 da súmula TJRJ. Juízo de retratação positivo para conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, negar-lhe provimento.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do agravo de instrumento nº 0017161-04.2012.8.19.0000 , em que é agravante Estado do Rio de Janeiro e agravado Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro .

Acordam os Desembargadores que compõem a Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, em exercer o juízo de retratação para conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, negar provimento ao recurso.

CLAUDIA TELLES

DESEMBARGADORA RELATORA

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RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de ação civil pública, deferiu o pedido de tutela provisória, para determinar que os réus adotem, solidariamente, medidas de implantação de sistema de alerta preventivo nas áreas consideradas de risco e para que criem plano de contingência emergencial para retirada da população de tais locais e sua remoção a abrigos provisórios.

O Estado suscita, em preliminares, i) a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, uma vez que não possui competência constitucional para atuar em matéria de defesa civil dentro do município; ii) ausência de interesse de agir em relação ao próprio, ao argumento de inexistir qualquer omissão que possa ser imputada ao ente público e, iii) incompetência da Justiça Estadual, eis que não se pode conceber a responsabilidade para a efetivação de um plano de contingência com sistema de alerta sem a participação da União Federal, por força do art. 21, XVIII da CF/88.

No mérito, sustenta a nulidade da decisão por esgotamento do mérito, a ausência dos elementos ensejadores da tutela provisória de urgência, destacando haver, em verdade, periculum in mora reverso em caso de manutenção do decisum. Por fim, registra a necessidade de moderação da multa imposta em observância à vedação ao enriquecimento sem causa e de majoração do prazo estabelecido para o cumprimento da tutela.

Em decisão de fls. 211/214 o recurso não foi conhecido, por falta do pressuposto recursal consistente na tempestividade.

Agravo interno às fls. 216/223, ao qual foi negado provimento pelo colegiado às fls. 226/230.

Recurso Especial às fls. 232/252 e contrarrazões às 257/263.

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Decisão da 3ª Vice-Presidência que determinou o sobrestamento do Recurso Especial por entender que versa sobre matéria repetida representada no Tema nº 379 do STF, objeto do REsp 1.632.777/SP, já agora julgado.

Ementa do recurso paradigma adunada às fls. 267/268 fixandose, sob o regime do art. 543-C do CPC/1973, a tese de que “nos casos de intimação/citação realizadas por Correio, Oficial de Justiça ou por Carta de Ordem, Precatória ou Rogatória, o prazo recursal inicia-se com a juntada aos autos do aviso de recebimento, do mandado cumprido, ou da juntada da carta”.

Em decisão de fls. 272 foi determinado o retorno dos autos à Câmara de Origem para eventual exercício do juízo de retratação.

Contrarrazões ao agravo de instrumento às fls. 284/303.

Parecer da Procuradoria de Justiça às fls. 307/324 opinando pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Diante da determinação de fls. 272 da Terceira VicePresidência, faz-se necessária a realização do juízo de retratação previsto no art. 1.030, II, do Código de Processo Civil, entendendo-se pela reforma do julgado.

O acórdão recorrido manteve a decisão monocrática que deixou de conhecer do agravo de instrumento, ante a intempestividade.

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Na época, considerou-se que o termo a quo para contagem do prazo recursal se iniciaria a partir da data da intimação da parte, ou seja, o momento em que toma ciência inequívoca da decisão.

Ocorre que, de forma contrária, o STJ fixou tese do Tema nº 379 nos seguintes termos:

“Nos casos de intimação/citação realizadas por Correio, Oficial de Justiça, ou por Carta de Ordem, Precatória ou rogatória, o prazo recursal inicia-se com a juntada aos autos do aviso de recebimento, do mandado cumprido, ou da juntada da carta.”

Do cotejo dos autos, verifica-se que a juntada do mandado de intimação do agravante, acerca da decisão que deferiu a antecipação dos efeitos da tutela, foi realizada no dia 08/03/2012, quinta-feira.

Naquele momento, vigorava o disposto no art. 522 do CPC/1973, o qual previa o prazo em dobro para interposição do agravo de instrumento, contados em dias corridos.

Assim, o termo inicial para apresentação do recurso se iniciou no dia 09/03/2012, findando-se em 28/03/2012, portanto tempestiva a sua interposição em 27/03/2012.

Passa-se à análise do mérito.

O recurso não merece prosperar.

Na demanda originária, o MPERJ, ora agravado, sustenta que desde as últimas chuvas ocorridas em 12/01/2011 que deixaram grande número de desabrigados e áreas inteiras destruídas, nada foi feito de concreto para proteger a população residente em áreas de risco.

Ao final, requer o mapeamento das áreas de risco iminente do Município de Bom Jardim e a execução de medidas de contingência eficazes para essas áreas.

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A seu turno, o juízo a quo deferiu a tutela de urgência, nos seguintes termos (fls. 99/101):

Trata-se de ação civil pública através da qual pretende o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em sede de tutela antecipada, compelir o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Bom Jardim ao mapeamento das áreas de risco em seu território, bem como a implantação de sistemas de alerta, treinamento da população e a disponibilização de locais de apoio para os quais a população deva se dirigir em caso de emergência. A justificar a urgência da medida, alega que desde as últimas chuvas ocorridas em 12/01/2011 que deixaram grande número de desabrigados e áreas inteiras destruídas, nada foi feito de concreto para proteger a população residente em áreas de risco. O fumus boni iuris decorre da responsabilidade atribuída aos municípios, no artigo 3º-B, da Lei 12.340/2010, de mapear as áreas propícias a ocorrência de escorregamentos de grande impacto ou processos geológicos correlatos, como também se equipar para atender imediatamente a população atingida por qualquer tipo de desastre. Por sua vez ao Estado compete ´encaminhar a Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional, no prazo de 180 dias da data de assinatura do termo de adesão ao SINDEC, mapeamento, atualizado anualmente, das áreas de risco de seu território´. Também compete ao Estado, nos termos do artigo 2º, § 1º, do referido diploma legal, apoiar o Município na elaboração de plano de trabalho, quando o ente municipal não disponha de capacidade técnica. A Constituição da República, por sua vez, impõe ao Poder Público de forma genérica dotar a população e o meio ambiente de instrumentos mínimos que assegurem a saúde, a segurança e o bem estar de todos. Como se vê, presentes em tese os requisitos do artigo 273 do CPC, autorizadores da tutela antecipada. No entanto, embora louvável a atuação do Ministério Público na defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, as providências requeridas nos itens 'a' a 'k' da petição inicial, além de improvável cumprimento no exíguo prazo pretendido, constituem indesejável ingerência do Poder Judiciário sobre o Poder Executivo, com a quebra da harmonia e independência dos poderes. Não se discute que compete ao Poder Executivo o

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dever de garantia do direito à vida de seus cidadãos e do direito de todos à incolumidade pública. No entanto, se o Poder Público não realizou as obras de prevenção que deveria ter feito nos meses que se seguiram as chuvas de janeiro de 2011, não será em 10 (dez) dias que conseguirá fazê-lo. Note-se a propósito que apesar de assinada em 16/10/2011, a ação só foi recebida no Distribuidor da Comarca em 25/10/2011. À toda evidência, o prazo de 48 horas para mapeamento de todas as áreas de risco geológico e para aquelas sujeitas a alagamento no Município de Bom Jardim, com a especificação do tipo, grau de risco e número de pessoas residentes no local é totalmente exíguo, fora dos limites da razoabilidade. O mesmo se diga das inúmeras providências requeridas pelo MP a partir do referido mapeamento, tais como instalação de sistema de alerta preventivo, com o funcionamento ininterrupto de uma central de monitoramento, o uso de sirenes, carros de som, mensagens de texto de celular, panfletos explicativos, treinamento da população, visitas domiciliares, contratação de arquitetos, engenheiros, geólogos para vistorias pendentes, aquisição de computadores, veículos de tração, demolições e tantas outras. Deferir tais medidas na forma como foram requeridas seria o mesmo que lavar as mãos diante da realidade, sem qualquer contribuição prática para o problema, que depende mais da consciência do administrador do que da imposição do Judiciário. Parafraseando o Ministro José Delgado, citado no acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 70041305475, da 8ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul ´o Judiciário não pode, sob o argumento de que está protegendo direitos coletivos ordenar realizações de tal monta. As obrigações de fazer permitidas pela ação civil pública não tem a força de quebrar a harmonia e independência dos poderes ...´. Note-se que a realização de fatos concretos pela Administração depende da existência de verbas e dotações orçamentárias prévias, fatores estes que não podem ser desconsiderados pelo julgador e cuja solução incumbe exclusivamente à atividade administrativa. Assim, e considerando que a presente ação civil pública foi proposta apenas agora, quando o período de chuvas já se avizinha, defiro apenas em parte a tutela antecipada para determinar ao Estado do Rio de Janeiro e ao Município de

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Bom Jardim, solidariamente, que no prazo de 30 (trinta) dias adotem sistema de alerta preventivo nas áreas consideradas de risco e para que criem plano de contingência emergencial para retirada da população de tais locais e sua remoção para abrigos provisórios, a serem previamente preparados e divulgados, sob pena de multa de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) por cada área do Município afetada sem o aparelhamento ora determinado. Citem-se e intimem-se os réus da presente decisão. Dê-se ciência ao MP.

Como se vê, a decisão aqui impugnada se restringe a apenas duas obrigações de fazer impostas ao ora recorrente e ao Município de Bom Jardim: adoção de sistema de alerta preventivo nas áreas consideradas de risco e criação de plano de contingência emergencial para retirada da população de tais locais e sua remoção para abrigos provisórios, a serem previamente preparados e divulgados.

O ERJ suscita, em preliminar, no entanto, a sua ilegitimidade ad causam para figurar na presente demanda.

Consoante previsão na CRFB/88, em seu art. 23, VI, a proteção do meio ambiente e combate à poluição é competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Ante intelecção legal, infere-se que cabe tanto ao Estado do Rio de Janeiro como ao Município de Barra Mansa a redução dos riscos de desastres.

Aliás, o art. 225, caput, prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Sobre o tema, inclusive, a jurisprudência do STJ é no sentido de que, nas demandas que objetivem a reparação e a prevenção de danos ambientais , a responsabilidade dos entes federativos é solidária e a formação do litisconsórcio passivo é facultativa. Confira-se:

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"PROCESSUAL CIVIL. REPARAÇÃO E PREVENÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. DESLIZAMENTOS EM ENCOSTAS HABITADAS. FORMAÇÃO DO POLO PASSIVO. INTEGRAÇÃO DE TODOS OS RESPONSÁVEIS PELA DEGRADAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DESNECESSIDADE .

1. Hipótese em que a pretensão recursal apresentada pelo Município de Niterói se refere à inclusão do Estado do Rio de Janeiro no polo passivo da Ação Civil Pública que visa a reparação e prevenção de danos ambientais causados por deslizamentos de terras em encostas habitadas . 2. No dano ambiental e urbanístico, a regra geral é a do litisconsórcio facultativo. Segundo a jurisprudência do STJ, nesse campo a 'responsabilidade (objetiva) é solidária' (REsp 604.725/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 22.8.2005, p. 202); logo, mesmo havendo 'múltiplos agentes poluidores, não existe obrigatoriedade na formação do litisconsórcio', abrindo-se ao autor a possibilidade de 'demandar de qualquer um deles, isoladamente ou em conjunto, pelo todo' (REsp 880.160/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 27.5.2010). No mesmo sentido: EDcl no REsp 843.978/SP, Rel. Ministro Heman Benjamin, Segunda Turma, DJe 26.6.2013. REsp 843.978/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda

Turma, DJe 9.3.2012; REsp 1.358.112/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.6.2013.

3. Agravo Regimental não provido" (STJ, AgRg no AREsp 432.409/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/03/2014).

A seu turno, a Lei 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, prevê, em seus arts. e 7º, o seguinte:

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Art. 2º É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre.

§ 1º As medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral.

§ 2º A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.

(...)

Art. 7º Compete aos Estados:

I - executar a PNPDEC em seu âmbito territorial;

II - coordenar as ações do SINPDEC em articulação com a União e os Municípios;

III - instituir o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil;

IV - identificar e mapear as áreas de risco e realizar estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulação com a União e os Municípios;

(...)

VIII - apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais. Ver

Destarte, não há falar em ilegitimidade passiva ad causam do Estado do Rio de Janeiro.

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Também cumpre rejeitar a preliminar de incompetência da Justiça Estadual, uma vez que, não se tratando de litisconsórcio passivo necessário entre os entes públicos, pode a demanda ser manejada em face de quaisquer dos entes.

Menos razão assiste ao recorrente quanto à tese de defesa de nulidade da decisão ora agravada.

Diante da excepcionalidade da situação, em especial para resguardar bens maiores, a jurisprudência do STJ autoriza a concessão de liminar sem prévia oitiva do ente público estadual, como corrobora o aresto a seguir:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMINAR CONCEDIDA, EXCEPCIONALMENTE, SEM OITIVA PRÉVIA DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. ART. 2º DA LEI 8.437/1992. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA.

SÚMULA 7/STJ.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada contra o Estado do Piauí e o Instituto de Desenvolvimento do Piauí a fim de compeli-los a realizar obras emergenciais na Barragem de Poços, no município de ltaueira, em razão do risco iminente de ruptura, ocasionado pelas péssimas condições estruturais da obra.

2. O Tribunal local concluiu pela excepcionalidade da situação, apta a autorizar a concessão da tutela de urgência, tendo consignado: "entendo que o iminente risco de rompimento da barragem, o que poderia causar prejuízos e danos irreparáveis a um incontável número de pessoas, autoriza a concessão da liminar em detrimento do formalismo processual, garantindo a efetividade da atividade jurisdicional, e resguardando interesses e a segurança coletivos.

Acrescentou que"das provas colacionadas infere-se que a barragem de Poços, localizada no município de ltaueira-PI, se encontrava em péssimas condições de manutenção, e, aproximando-se o período de chuvas, seria possível que a

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estrutura, diante das avarias constatadas, não suportasse a pressão causada pelo aumento do nível da água represada". 3. O entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça permite, excepcionalmente, em especial para resguardar bens maiores, a possibilidade de concessão de liminar, sem prévia oitiva da pessoa jurídica de direito público, quando presentes os requisitos legais para a concessão de medida liminar em Ação Civil Pública.

Precedentes: AgRg no AREsp 580.269/SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 17/11/2014; AgRg no REsp 1.372.950/PB, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma; AgRg no Ag 1.314.453/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma; REsp 1.018.614/PR, Rel.

Min. Eliana Calmon, Segunda Turma; REsp 439.833/SP, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma.

4. Não se conhece do Recurso Especial quanto a matéria não especificamente enfrentada pelo Tribunal de origem, dada a ausência de prequestionamento. Incidência, por analogia, da Súmula 282/STF.

5. No que tange à apontada ofensa ao art. , § 3º, da Lei 8.437/1992 e 273 do Código de Processo Civil de 1973, a instância de origem decidiu a controvérsia com fundamento no suporte fático-probatório dos autos. Desse modo, verificase que a análise da controvérsia demanda o reexame do contexto fático-probatório, o que é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ:"A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial."6. Agravo Interno não provido.

(AgInt no AREsp 958.718/PI, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/02/2017, DJe 18/04/2017)

Quanto à suposta irreversibilidade da medida aqui impugnada, diante do conflito entre a vedação do art. 1º, parágrafo 3º da Lei 8347/92 e o direito à vida, à segurança e à saúde das pessoas, os últimos devem prevalecer, de modo a garantir a sobrevivência dos que residem no local afetado pelas chuvas.

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Há de se rejeitar ainda o argumento de que não foi preenchido os elementos previstos no art. 273 do CPC/1973, vigente à época da decisão impugnada.

Os documentos adunados ao feito, notadamente o relatório do CREA-RJ às fls. 140/179, corroboram a necessidade e a urgência da adoção das medidas requeridas e deferidas na decisão aqui combatida.

Quanto ao arbitramento da multa, o juízo deve sempre levar em consideração o seu caráter coercitivo, não podendo ser fixada em patamar irrisório, sob pena de dar azo ao descumprimento do comando judicial.

Na hipótese dos autos, a multa única de R$ 30.000,00 por área afetada sem o aparelhamento adequado encontra-se em consonância com os princípios de razoabilidade e proporcionalidade, estando de acordo com a natureza da medida deferida, sendo certo que só será cobrada pela negativa do cumprimento da decisão.

Por fim, em relação ao prazo estipulado para o cumprimento das obrigações, isto é, 30 dias, também deve ser mantido.

Como bem ressaltou a Procuradoria de Justiça, foi considerado “tanto o tempo necessário para a adoção das medidas preventivas postuladas pelo Ministério Público, quanto a relevância dos direitos envolvidos e o iminente risco de lesão desses direitos”.

Assim, diante do que há nos autos, em cognição sumária, há que ser mantida a decisão.

Aplica-se ao caso o disposto na súmula nº 59 desta Corte:

Somente se reforma a decisão concessiva ou não, da tutela de urgência, cautelar ou antecipatória, se teratológica, contrária à lei, notadamente no que diz respeito à probabilidade do direito invocado, ou à prova dos autos.

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Ante o exposto, voto no sentido de exercer o juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II do CPC/2015, para conhecer do agravo de instrumento e, no mérito, negar provimento ao recurso.

Rio de Janeiro, 23 de julho de 2019.

CLAUDIA TELLES

DESEMBARGADORA RELATORA