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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

QUINTA CÂMARA CÍVEL

Partes

AUTOR: WILLIAN ALMEIDA DE OLIVEIRA, RÉU: EXMO SR PREFEITO DO MUNICIPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES

Publicação

12/05/2022

Julgamento

10 de Maio de 2022

Relator

Des(a). CRISTINA TEREZA GAULIA

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-RJ_MS_00013444520228190000_82821.pdf
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Inteiro Teor

Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro

Quinta Câmara Cível

Mandado de Segurança nº: 0001344-45.2022.8.19.0000

Impetrante: Willian Almeida de Oliveira

Impetrado: Prefeito do Município de Campos dos Goytacazes

Relator: Des. Cristina Tereza Gaulia

Ementa: Mandado de Segurança. Direito administrativo. Impetrante que solicita administrativamente junto ao Prefeito Municipal cópias de documentos em poder da municipalidade, visando a instrução de futuras ações populares em face do Município, com o objetivo de invalidar atos administrativos que supostamente seriam lesivos ao patrimônio público. Solicitações não atendidas no prazo legal. Mandado de segurança que tem por finalidade garantir direito líquido e certo, embasado em situação fática perfeitamente delineada e comprovada de plano por meio de prova pré-constituída. Inexistência de direito líquido e certo. Remédio heróico que é via inadequada para a obtenção do pedido deduzido via petição inicial, haja vista que o art. 1º da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65) prevê procedimento próprio para o autor obter informações e certidões. Desnecessidade do mandado de segurança, não devendo este ser utilizado como sucedâneo da ação popular. Súmula 101 do STF. Via inadequada. Ausência do binômio necessidade-utilidade do presente mandamus para a obtenção do teor dos procedimentos administrativos solicitados, restando configurada a falta de interesse de agir do impetrante. Extinção da ação, sem resolução do mérito. Precedentes do STF, do STJ e de TJRJ. Denegação da segurança, nos termos do art. § 5º da Lei nº 12.016/09.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os argumentos do mandado de segurança de referência, em que são partes as acima indicadas, ACORDAM os Desembargadores da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, por unanimidade, em DENEGAR A SEGURANÇA , na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Willian Almeida de Oliveira contra ato do Exmo. Sr. Prefeito do Município de Campos dos Goytacazes, aduzindo que protocolizou solicitações administrativas junto à autoridade apontada como coatora a fim de obter cópia de documentos, visando instruir ações populares a serem propostas em face do Município, não tendo a referida autoridade fornecido os documentos requeridos.

Refere o impetrante ser eleitor residente no Município de Campos dos Goytacazes e que, no pleno exercício de sua cidadania, protocolou pedidos de informações junto à autoridade impetrada, com vistas à instrução de ação popular visando a proteção do erário público municipal; que o objetivo do primeiro pedido

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Mandado de Segurança nº: 0001344-45.2022.8.19.0000

visava a obtenção de cópias de inteiro teor do processo nº 2021.205.000001-2- PR e seus aditivos, bem como a informação dos itens do kit alimentar oferecido aos alunos a partir de 1º de janeiro de 2021, por alegar o impetrante sobrepreço e dúvida quanto ao conteúdo do que verdadeiramente seria entregue aos alunos e seus familiares; que com o segundo pedido, visava a obtenção de cópias dos contratos aditivos e demais avenças entre o Município de Campos dos Goytacazes e a ENEL, empresa responsável pelo serviço de iluminação pública no referido ente municipal, a partir de 1º de janeiro de 2009 até a presente data, aduzindo o impetrante que o município se encontraria sem empresa contratada para a reposição de iluminação há 6 meses, não se justificando o pagamento integral dos pontos de luz, sendo, por isso, a cobrança integral indevida; que tendo transcorrido o prazo legal, não teria obtido qualquer resposta da autoridade coatora, o que demonstraria a sua omissão a ser amparada por ação mandamental; que a transparência seria direito do cidadão e dever da Administração Pública. Reitera o impetrante em sede judicial os pedidos feitos na seara administrativa, para que seja concedida a ordem mandamental, nos termos de sua impetração.

A Decisão de fls. 31/32 deferiu a gratuidade de justiça, determinando, ainda, a notificação da autoridade coatora.

O Município de Campos dos Goytacazes apresentou impugnação ao mandamus, às fls. 39/59, arguindo preliminarmente a falta de interesse de agir, por inadequação da via eleita, ao argumento de que as informações requeridas poderiam ser requisitadas na própria ação popular, não servindo o mandamus como seu substitutivo. No mérito, aduz que a Lei nº 12.527/11 teria regulamentado o acesso às informações previstas na Constituição Federal de 1988, elencando o acesso à informação e sua divulgação, o procedimento de acesso à informação, as restrições de acesso à informação, e, a responsabilidade dos meios de divulgação; que no entanto o pedido de informação, infelizmente não poucas vezes, seria um instrumento utilizado de forma irrazoável e abusiva, com finalidades distorcidas, ressaltando que o impetrante seria litigante contumaz, tendo ajuizado sete mandados de segurança em face da mesma autoridade, com as mesmas alegações, visando a nulidade de atos administrativos, se utilizando do Poder Judiciário para “picuinhas políticas”, visando atingir a pessoa do Prefeito do Município. Requer seja acolhida a preliminar suscitada, julgando-se extinto o processo, sem resolução do mérito, a teor do disposto nos art. 485, VI, do CPC/15 e Súmula 101 do STF, e caso assim não entenda esta Corte, seja julgado improcedente o pedido do Impetrante.

A Autoridade Coatora, Prefeito do Município de Campos dos Goytacazes, prestou suas informações, às fls. 66/86, nos mesmos termos da impugnação do Município.

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A Procuradoria de Justiça, às fls. 62/65, opinou pela denegação da ordem, conforme ementa que segue:

Mandado de segurança. Direito administrativo. Pedido de acesso à cópia de processos administrativos para instrução de ação popular. Previsão específica da lei de ação popular para a obtenção de documentos e informações. Ausência de necessidade/utilidade do mandamus. Falta de interesse de agir. Art. , § 5º da Lei nº 12.016/09. Precedentes jurisprudenciais. Parecer no sentido da denegação da segurança.

É o relatório.

VOTO

O impetrante alega, em síntese, ter protocolizado pedidos administrativos, junto à autoridade apontada como coatora, a fim de obter cópia de documentos, visando instruir ações populares a serem propostas em face do Município de Campos dos Goytacazes, que teriam a finalidade de proteger o erário público municipal, não tendo a referida autoridade fornecido os documentos requeridos.

O art. da Lei nº 12.016, de 07/08/2009, dispõe:

“Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus dou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”

A ação de mandado de segurança exige pois a prova préconstituída do direito líquido e certo que, na clássica lição de Hely Lopes Meirelles, “é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante”. 1

Assim, a doutrina conceitua o mandado de segurança como sendo o meio constitucional posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, para a proteção de direito individual ou coletivo, líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato de autoridade, com fundamento no texto do inciso LXIX do art. da Constituição Federal.

Nesse passo, pode-se afirmar que direito líquido e certo é aquele direito titularizado pelo impetrante, embasado em situação fática perfeitamente delineada e comprovada de plano por meio de prova pré-constituída.

1 MEIRELLES, Hely Lopes - Mandado de Segurança, 24ª ed., 2002, pág. 36.

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No caso dos autos, verifica-se a inexistência de direito líquido e certo, a ser protegido pela via eleita pelo impetrante.

A Lei nº 4.717/65, que regula a “ação popular”, não elenca como requisito para o ajuizamento da referida ação a impetração de mandado de segurança para obtenção de documentos, prevendo em seu artigo 1º e §§, os meios processuais específicos para obtenção de documentos e informações que visem à apuração de atos lesivos ao patrimônio público. Tal dispositivo autoriza, em especial, em seu § 4º, que o pedido de informações seja formulado no bojo da própria petição inicial da ação popular, e em seu § 7º, que documentos necessários possam ser juntados já no curso da ação popular. Veja-se

“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista ( Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico; § 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as consequências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos. § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda. § 4º Para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades, a que se refere este artigo, as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade das mesmas. § 5º As certidões e informações, a que se refere o parágrafo anterior, deverão ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega, sob recibo, dos respectivos requerimentos, e só poderão ser utilizadas para a instrução de ação popular. § 6º Somente nos casos em que o interesse público, devidamente justificado, impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação. § 7º Ocorrendo a hipótese do parágrafo anterior, a ação poderá ser proposta desacompanhada das certidões ou informações negadas, cabendo ao juiz, após apreciar os motivos do indeferimento, e salvo em se tratando de razão de segurança nacional, requisitar umas e outras; feita a requisição, o processo correrá em segredo de justiça, que cessará com o trânsito em julgado de sentença condenatória.

(grifos nossos)

O art. , inciso I, alínea b, da Lei nº 4.717/65, regula especificamente a possibilidade de juntada dos documentos eventualmente

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necessários à propositura da ação popular, como quaisquer outros que se façam indispensáveis para instruir a referida ação, in verbis:

Art. A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público; b) a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem como a de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o atendimento.

Destarte, constata-se a desnecessidade do mandado de segurança para a obtenção dos documentos que, segundo o impetrante, visariam o ajuizamento das pretendidas ações populares, tendo em vista as normas referidas.

O mandamus é portanto via inadequada, uma vez que não se presta para a proteção de interesses difusos e coletivos, nem pode ser utilizado como sucedâneo da ação popular, nos termos da Súmula 101/STF:

“O mandado de segurança não substitui a ação popular.”

Resta pois configurada a falta de interesse de agir do impetrante.

Neste exato sentido vem o entendimento das Cortes Superiores em hipóteses análogas, a saber:

STF: MS 33844 MC-AGR, Relator (a): Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 28/10/2015, processo eletrônico dje-236 divulg 23-11-2015 public 24-11- 2015 – “Mandado de segurança – impugnação a provimentos cautelares deferidos, em sede mandamental originária, contra o presidente da câmara dos deputados, suspendendo a eficácia da resposta à questão de ordem nº 105/2015 – impetração em defesa do princípio democrático, do dogma da separação de poderes, das prerrogativas do congresso nacional e dos direitos do povo brasileiro – ajuizamento, em nome próprio, de ação mandamental objetivando a proteção de direito alheio (o do congresso nacional e o dos cidadãos em geral) – inadmissibilidade – caráter excepcional da legitimação ativa extraordinária ou anômala ( CPC, art. )– inocorrência, no caso, da hipótese excepcional a que se refere o art. da lei nº 12.016/2009 – precedentes – doutrina – impossibilidade, ademais, de utilização do mandado de segurança como sucedâneo de ação popular (súmula 101/STF) – jurisprudência – impetração contra ato revestido de conteúdo jurisdicional emanado do Supremo Tribunal Federal – Inviabilidade – Precedentes – Recurso de agravo improvido.”

STJ: RMS 62.144/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/03/2020, DJe 24/06/2020 – “Recurso ordinário. Impossibilidade de utilização de mandado de segurança como sucedâneo de ação popular para obtenção de documentos negados pelo prefeito municipal. Súmula 101 do STF. 1. Na origem, trata-se de Mandado de Segurança impetrado contra pretenso ato coator cometido pelo prefeito

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de Campos dos Goytacazes, que negou acesso a "documentos vinculados ao contrato de Concessão entre" a municipalidade e a empresa Águas do Paraíba/ S/A. 2. O recorrente pretende, posteriormente, propor Ação Popular com o escopo de anular atos administrativos praticados pela prefeitura. 3. Na hipótese sub judice, o Tribunal de origem entendeu corretamente que o Mandado de Segurança é via inadequada para a obtenção do pedido deduzido na petição inicial, haja vista que o art. 1º, § 7º, da Lei de Ação Popular "prevê procedimento próprio para obtenção de informações e certidões." 4. Não se cogita de Mandado de Segurança quando se buscam documentos para a instrução de Ação Popular, pois cabe ao autor requerer as certidões e documentos necessários para instruir a inicial, que, caso negados, "poderão ser requisitados pelo órgão julgador que estiver atuando no feito, de tal modo que, existindo remédio processual adequado para a satisfação da pretensão do impetrante", o mandamus é invíavel, pois não "se presta para a proteção de interesses difusos e coletivos, nem deve ser utilizado como sucedâneo da ação popular", nos termos da Súmula 101/STF. 5. Recurso Ordinário não provido.”

STJ: RMS 32.877/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 18/11/2010, DJe 01/12/2010 – “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE EXTRAÇÃO DE CÓPIAS PARA FINS DE INSTRUÇÃO DE AÇÃO POPULAR. PEDIDO GENÉRICO. INADMISSIBILIDADE. 1. Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança no qual se discute a omissão da administração estadual na análise de requerimento administrativo em que o impetrante pretende obter a extração de cópias de procedimento licitatório com a finalidade de, posteriormente, instruir ação popular. 2. O acórdão recorrido indeferiu a petição inicial do mandado de segurança, por constatar "falta de interesse de agir do impetrante, em decorrência de não ser o objeto do referente mandamus requisito para o ajuizamento de ação popular, nos termos da Lei n. 4.717/1985". 3. O art. da Lei n. 9.051/1995 dispõe que, "nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões a que se refere esta lei, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido". 4. Por sua vez, o parágrafo 4º do artigo da Lei n. 4.717/1965 ( Lei da Ação Popular) dispõe que, "para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades, a que se refere este artigo, as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade das mesmas". 5. Assim, o pedido de informações às entidades e aos órgãos públicos para a defesa de direitos deve ser acompanhado de alguns esclarecimentos a respeito de sua finalidade, não bastando para tanto a simples alegação de que tais informações serão utilizadas para a instrução de ação popular, ou que há suspeita de exorbitância em eventuais valores cotados em procedimento licitatório, como no caso. Precedentes: RMS 20.412/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 25/03/2008; RMS 18.564/RJ, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJ 13/12/2004. (...) Assim, forçoso reconhecer a ausência de direito líquido e certo do impetrante à pretensão mandamental. 7. Recurso ordinário não provido.”

STJ: RMS 9.729/PR, Rel. Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/09/2000, DJ 18/02/2002, p. 237 – “Mandado de Segurança. Processual Civil. Apresentação de Documentos. Direito Subjetivo Individual. Interesses Difusos e Coletivos. Constituição Federal (art. 5º, XXXIII, XXXIV, LXIX e LXX). Lei 4.717/65 (art. 1º, §§§ 3º, 4º e 5º). CPC, art. 130. Lei 7.347/85. 1. Mandado de Segurança sob a áurea de direito individual líquido e certo, com o fito de adiantar prova

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documental pontuada como útil à instrução de Ação Popular, não é portal para substituir meio processual ordinário. Agrega-se que os direitos difusos e coletivos têm sobreguardas específicas (ações popular, civil pública e cautelar). 2. Não edificado o direito individual líquido e certo, o mandamus não emoldura o sucesso da pretensão concretamente deduzida. 3. Recurso sem provimento.”

Na mesma linha, a jurisprudência deste TJRJ:

0081439-96.2021.8.19.0000 - MANDADO DE SEGURANÇA - Des (a). CLÁUDIA TELLES DE MENEZES - Julgamento: 14/12/2021 - QUINTA CÂMARA CÍVEL - Mandado de Segurança. Requerimento administrativo de obtenção de cópias de documentos em poder da municipalidade não apreciado no prazo legal. Documentos necessários para instrução de futura ação popular na tentativa de invalidar suposto ato lesivo ao patrimônio público. Inexistência de lesão ou ameaça a lesão diretamente à pessoa do impetrante. Via inadequada. Mandamus que não se presta para a proteção de interesses difusos e coletivos, nem deve ser utilizado como sucedâneo da ação popular. Súmula 101 do STF. Entendimento jurisprudencial recente do STJ, STF e deste Tribunal de Justiça. Extinção do feito, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI do CPC.

0039731-71.2018.8.19.0000 – RECLAMACAO - Des (a). ALEXANDRE ANTONIO FRANCO FREITAS CÂMARA - Julgamento: 13/11/2019 -SEGUNDA CÂMARA CÍVEL – “Direito processual público e direito processual coletivo. Direito administrativo. Mandado de segurança e reclamações. Sentença de primeiro grau que anulou a concessão do serviço de transporte coletivo municipal por vícios no edital, determinando a convocação de nova licitação e, além disso, condenou os réus a reparar danos e a realizar nova licitação. 1. Mandado de segurança. Impetração destinada a impugnar o edital de licitação. Impetrantes que não poderiam participar do procedimento licitatório e, portanto, não defendiam ali interesses individuais, integrantes de sua esfera jurídica individual. Caso em que o mandado de segurança foi empregado como sucedâneo da ação popular, o que é vedado. Enunciado 101 da súmula do STF. Inadmissibilidade do mandado de segurança. Processo extinto sem resolução do mérito. Provimento do recurso. 3. Reclamações que, em razão do resultado do julgamento das apelações nos processos n. 0009681- 76.2013.8.19.0052 e 001018922.2013.8.19.0052, ficam prejudicadas.”

0007967-58.2018.8.19.0003 - APELACAO / REMESSA NECESSARIA -Des (a). MARIA CELESTE PINTO DE CASTRO JATAHY - Julgamento: 18/03/2021 - VIGÉSIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL - “Apelação Cível em Mandado de Segurança. Programa Minha Casa Minha Vida - Vale da Banqueta. (...) Sentença de concessão parcial da ordem, para determinar que o Município forneça as informações tão somente da impetrante. Apelo da impetrante pela concessão integral da ordem. 1. Ausência de interesse individual e coletivo na exibição das informações. Desnecessidade de informações de terceiros para ajuizamento de ação popular, já que o Art. , § 7º, da Lei nº 4.717/65 autoriza a propositura sem os documentos. 2. Pretensão de acesso aos processos de terceiros que não se encontra amparada pela Lei de Acesso a Informacao, posto que trata do acesso a informação de interesse público. (...) Não há, portanto, direito líquido e certo da impetrante ao acesso a informações de terceiros, que devem ser protegidas. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO.”

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De acordo com a fundamentação exposta, o processo deve pois ser extinto sem resolução do mérito, ante a falta de interesse de agir, impondo-se, nos termos do art. , § 5º, da Lei 12.016/2009 2 , a denegação da ordem.

Isso posto, VOTO no sentido de DENEGAR A SEGURANÇA , nos termos do art. , § 5º, da Lei 12.016/2009, sem condenação em honorários, por imposição do art. 25 do mesmo Diploma Legal, e na forma da Súmula nº 512 do STF 3 , condenando o impetrante nas despesas processuais, observada a gratuidade de justiça deferida ao mesmo.

Rio de Janeiro, 10 de maio de 2022.

Des. Cristina Tereza Gaulia

Relator

2 Lei nº 12.016/2009: “Art. 6 o (...)

(...)

§ 5 Denega-se o mandado de segurança nos casos previstos pelo art. 267 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.”

3 Súmula nº 512 do STF: “Não cabe condenação em honorários de advogado na ação de mandado de segurança.”

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