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21 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro TJ-RJ - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 00479577520128190000 RJ 0047957-75.2012.8.19.0000 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro

Órgão Especial

Representação de Inconstitucionalidade nº 0047957-75.2012.8.19.0000

Representante: Senhor Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de

Janeiro

Representado: Câmara Municipal do Município de Nova Friburgo

Relator: Desembargador Bernardo Moreira Garcez Neto

DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO

Ousei divergir da douta maioria pelos fundamentos que se seguem.

Primeiramente se impõe destacar que a douta Procuradoria do Estado não defendeu o ato impugnado como lhe competia.

No âmbito Estadual quem fará a defesa do ato impugnado, pelo princípio da simetria é o Procurador Geral do Estado, quando não for o autor da ação, conforme se observa no art. 162, § 3º da Constituição do Estado.

Art. 162, § 3º - Quando não for autor da representação de inconstitucionalidade, o Procurador Geral do Estado nela oficiará.

Contudo, no caso, não houve a defesa do ato impugnado, tendo dois órgãos funcionado como fiscais, o Ministério Público e a Procuradoria Geral do Estado, o que constitui excesso intolerável.

Também não constam informações se os dispositivos impugnados -vigentes há mais de uma década - foram utilizados ou não, o que seria necessário para se saber se eventual inconstitucionalidade teria efeitos ex tunc ou ex nunc.

E por fim, não se verificou se há arguição de inconstitucionalidade sobre o tema e se houve pesquisa no STF.

Ultrapassadas as preliminares passemos a análise do mérito.

A ordem jurídica prevê diversas penalidades e sanções para o caso de realização de gastos públicos sem a devida previsão orçamentária.

A Lei Orçamentária Anual é um documento que expressa a vida financeira de um ente federativo. Trata-se de uma das espécies de leis orçamentárias que advêm de um longo processo de escolhas governamentais e da Administração Pública.

Quanto ao tema referente à legislação orçamentária, mostra-se oportuno trazer a lume o seguinte texto da lavra deste Vogal, extraído da obra ”Direito Constitucional”. ORÇAMENTO

1. Introdução

Demonstrando a importância que deu ao tema, a Constituição dedica um de seus nove títulos, o VI, a tributação e ao orçamento, nele dispondo no Capítulo I sobre o Sistema Tributário Nacional e no Capítulo II sobre Finanças Públicas.

A relevância do tema decorre de arraigado e disseminado sentimento de que, no regime democrático, a elaboração orçamentária constitui processo que muito além de uma formulação técnica a cargo de governantes e administradores públicos, a ser expressa em alentados e intrincados documentos legislativos, é instrumento legitimante do Poder perante a sociedade, servindo de meio de controle da mesma sobre o próprio Estado.

O Estado Democrático de Direito tem como fundamentos a soberania popular, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político (Constituição, art. ) e, como objetivos do Estado, a construção de uma sociedade justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza, da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e, finalmente, a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (Constituição, art. ).

Cabe ao Poder Público, através de seus Poderes, órgãos e agentes a realização de todas essas tarefas, os quais, principalmente em um regime liberal, não podem ser dispensados, mormente em sociedades como a nossa, em que grandes segmentos da população, por sua extrema carência e marginalização, necessitam de amplo esforço assistencialista do Estado.

Daí a importância que a Constituição deu à matéria financeira, quer quanto à arrecadação dos tributos, naquilo que significa a expropriação do patrimônio privado, quer quanto à formulação da política e execução dos dispêndios, pelo que exige a participação e controle da sociedade.

Ao tratar da Ciência das Finanças, ou seja, o estudo da atividade financeira do Estado, assim Aliomar Baleeiro a conceituou: Ela é a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.

2. A dispersão constitucional da matéria financeira

A despeito da existência de título específico sobre matéria orçamentária, a Constituição de 1988 nele não esgota todos os mandamentos sobre a matéria financeira, mesmo porque seria impossível prever, em restritos dispositivos, acerca de assuntos que não podem dispensar o aspecto financeiro como meio de realização, sob pena de verem frustrados os seus fins, mormente no que diz respeito à prestação de serviços públicos essenciais, como saúde, educação, justiça, previdência etc.

No regime constitucional anterior, de fundamento autoritário e centralizador, observara Aliomar Baleeiro que aproximadamente 1/5 de todo o texto constitucional se debruçava sobre normas de direito financeiro. No atual texto constitucional, democrático e 3

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descentralizador, pode-se dizer que tal relação é mantida ou mesmo aumentada.

A Constituição de 1988 é muito minuciosa sobre a matéria financeira, não só quanto à previsão e instituição dos tributos, sua repartição entre os diversos níveis federativos, as limitações constitucionais ao poder de tributar (pois a minuciosidade, em matéria tributária, expressa o cuidado característico do regime liberal com o poder estatal de apropriação de parte do patrimônio privado), mas, também, sobre o modo de atuação estatal em matéria orçamentária e sua execução.

Atribua-se o conteúdo analítico da Constituição, em matéria orçamentária, à necessidade de se controlar o poder, após algumas décadas caracterizadas pelo descontrole das contas públicas e pelo excessivo autoritarismo, o que, afirmam os economistas, seria a grande causa do processo inflacionário já crônico. Tal necessidade de controle do Estado pela sociedade mais ficou demonstrada pela intensa participação popular na elaboração da Constituição de 1988, em processo erosivo do monolitismo do Estado autoritário e fechado, até então prevalecente.

A dispersão constitucional da matéria financeira menos significa falta de técnica de elaboração do texto e mais o reconhecimento da importância da matéria em um contexto político que se pretende democrático, indicando, também, o caráter assistencialista que se espera da atuação do Estado, o que parece contraditório com o liberalismo econômico, que foi o seu principal fundamento econômico. De qualquer forma, não se pode esquecer que a Constituição de 1988 é uma constituição compromissória, decorrente da transação entre diversos setores políticos, dos mais diversos matizes, além de trazer em si o reflexo das instituições de uma sociedade em transição.

3. A democratização do processo de elaboração do orçamento

O novo regime constitucional apresenta importante inovação, como corolário de seu caráter democrático e descentralizador: enfatizou-se o papel do Poder Legislativo, como caixa de ressonância das aspirações da sociedade, reestruturando suas funções na elaboração e na execução orçamentária.

Não poucos alegaram que, nesse ponto, a nova Constituição tornou o país “ingovernável”, pois agiriam os congressistas demagogicamente, instituindo despesas sem que fossem responsáveis pela execução, ou pelo provimento dos meios para as mesmas.

Outros ousaram dizer que a ingovernabilidade decorria do fato de a Constituição ter sido elaborada com instituições parlamentaristas, embora adotasse, a final, o sistema presidencialista de governo – decorreria, daí, que o Congresso tem o comando da política, mas não teria a responsabilidade de governar.

Evitando adentrar, aqui, nas vantagens ou desvantagens do regime parlamentarista, mas atento ao caráter presidencialista hoje ainda vigente, é necessário afirmar que as críticas antes mencionadas só procedem para aqueles que não conheceram outro sistema de governo (e, consequentemente, de orçamento) que não fosse aquele implantado pela anterior Lei Maior, com sua extrema carga de hipertrofia do Poder Executivo.

Dispunha a Constituição de 24 de janeiro de 1967, com a redação da Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969:

Art. 65. É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens de servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou, de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pública.

§ 1º Não será objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada órgão,

fundo, projeto ou programa, ou vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou o objetivo.

Cabia, assim, ao Poder Legislativo, tão-somente um mero papel homologatório da vontade do Poder Executivo, cujos órgãos enfeixavam todo o processo de planejamento e finanças da ação governamental, mesmo porque não existiam meios de contrastá-los.

Já agora, no novo regime constitucional, houve uma grande preocupação de transformar o processo decisório (inclusive o de elaboração do orçamento) em um momento de intenso debate sobre o Estado, sua atuação e fins, não só nos órgãos políticos e administrativos, mas também da própria sociedade.

Voltou-se para o papel que se espera, ainda no regime presidencialista – o predomínio do corpo legislativo no papel de controlador do Governo, o que passa, inevitavelmente, pelo fortalecimento de seu papel orçamentário e financeiro, como, aliás, acontece nos outros países do mundo em que não seja autoritário o regime. Mesmo os países que abraçam o regime presidencialista, como os Estados Unidos da América (a despeito de ser considerada a única grande democracia presidencialista), cabe ao Congresso o principal papel no provimento dos recursos para a atividade executiva.

Não há democracia sem participação, sem relação dialética entre o Estado e a sociedade, entre os diversos órgãos do poder e as entidades da sociedade, entre os interesses conflitantes que devem buscar, ao menos, a convivência pacífica através do diálogo que frutifique na descoberta de interesses comuns.

Talvez alguns considerem o processo orçamentário complexo, longo e dificultoso, matéria exclusiva dos tecnocratas. O processo orçamentário é complexo, longo e dificultoso porque todo o planejamento tem tais características, mormente em sociedades que apresentam organizações de poder cada vez mais complexas, voltada

ao atendimento de objetivos diversificados e não raramente contraditórios entre si.

Tecnicamente, a questão orçamentária é uma questão de administração em que avulta o aspecto do planejamento.

A eventual complexidade não pode afastar o interesse e a participação dos cidadãos, sendo necessário, por ora, um esforço maior para a compreensão da matéria.

Se a elaboração orçamentária constitui uma técnica de planejamento da atividade estatal, a execução do orçamento compreende todas as múltiplas facetas da atuação do Poder Público, como produto do planejamento elaborado em fases graduais, com crescente especialização.

A Constituição vincula o planejamento estatal ao determinar, por exemplo, que determinado percentual dos ingressos será afetado à Educação – a norma, aí, é orçamentária e de planejamento global. Caberá à lei plurianual, em cada nível federativo, dispor sobre tal aplicação em determinado período de anos, o que será minudenciado através da Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela lei orçamentária anual.

Pode-se até mesmo elaborar um esquema do planejamento estatal:

Constituição > lei plurianual > LDO > lei anual.

Não mais estão vigentes os padrões do século passado, em que se reputava a lei de aprovação do orçamento como um mero ato administrativo em forma de lei, pois as leis orçamentárias integram-se no plano econômico do Estado e é natural que impulsionem as políticas relativas à concreta efetivação dos direitos sociais constitucionalmente previstos:

A relegação do orçamento para o campo do não-Direito, como defendia Laband, encontra hoje expressas reticências na própria

República Federal da Alemanha, onde o respectivo Tribunal Constitucional reconheceu, a propósito do financiamento da lei sobre partidos políticos, que a lei do orçamento não fixa apenas um mecanismo numérico juridicamente indiferente. Ao autorizar o destino dos meios orçamentais para certos fins, a lei de aprovação do orçamento está a ‘tocar’ a existência coletiva de todos e de cada um dos cidadãos.

Particularmente importante no plano jurisprudencial português é o acórdão do Tribunal Constitucional nº 144/85, no Diário da República de 04.09.85, em que se declarou a inconstitucionalidade de algumas normas da Lei nº 2-B/85, de 28.02 (Orçamento do Estado para 1985) por nela se autorizarem transferências de verbas em clara violação dos arts. 108/5º e 164/g da Constituição da República portuguesa.

A previsão (avaliação do futuro e aprovisionamento em função dele) e a organização (proporcionar os elementos úteis à atividade) são funções administrativas essenciais, na lição clássica de Henri Fayol.

Não há que falar em regime democrático sem a institucionalização de meios da participação de todos os interessados na elaboração orçamentária do Poder Público.

Felizmente, em futuro próximo, a participação será estimulada com a elaboração da lei complementar referida no art. 165, § 9º, (de conteúdo bem mais amplo que o da Lei de Responsabilidade Fiscal) a qual vai substituir, por mais abrangente, o atual Código de Direito Financeiro, baixado pela Lei nº 4.320/64. Enquanto isso, aplicam-se as normas transitórias referidas no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, complementadas pela susomencionada Lei nº 4.320/64, pela Lei de Responsabilidade Fiscal e, em cada Estado membro, Distrito Federal ou Município, as regras até agora existentes que não conflitem com as normas constitucionais ou complementares.

são de aplicabilidade imediata e, na verdade, desnecessitam, em grande parte, da explicitação infraconstitucional.

3.1 O Poder Legislativo como titular da decisão final sobre a matéria orçamentária

Cabe ao Poder Legislativo, como grande fórum do debate político, o principal papel na elaboração do orçamento, infirmando, assim, a anterior hegemonia do Poder Executivo.

Na elaboração orçamentária, bem como sua execução, compete ao Poder Legislativo:

1 – pelas duas Casas e na forma do Regimento Interno do Congresso Nacional, apreciar os projetos de leis referentes ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos adicionais (Constituição, art. 166, caput);

2 – por comissão mista permanente: a) examinar e emitir parecer sobre os projetos mencionados no item anterior, e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; b) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões, permanentes e temporárias, do Congresso Nacional (art. 166, § 1º); c) em face de despesas não autorizadas, solicitar esclarecimentos de qualquer autoridade, cabendo, até mesmo, a sustação do ato pelo corpo legislativo (art. 72 e seus parágrafos);

3 – com o auxílio do Tribunal de Contas, exercer o controle externo do Governo, aí abrangendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto aos aspectos de legalidade (pressuposto objetivo – compatibilidade do ato com a norma), legitimidade (pressuposto subjetivo, pois se refere ao exame da finalidade do ato), economicidade (também subjetivo e bem amplo, pois se inclina sobre a eficiência e eficácia da atividade administrativa), aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art. 70, caput);

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4 – através do Tribunal de Contas, conhecer de qualquer denúncia popular por irregularidades e ilegalidades (art. 74, § 2º), bem como as comunicações partidas dos responsáveis pelo controle interno, a quem a própria Constituição atribui responsabilidade solidária e objetiva em caso de omissão na comunicação (art. 74, § 1º).

Ao Poder Legislativo, assim, a Constituição imputou a maior carga de responsabilidade quanto à elaboração orçamentária e à fiscalização e alteração de sua execução, o que, aliás, está de acordo com os cânones liberais, pois somente a lei pode afetar o patrimônio público. Desde a Carta Magna de 1215 impera o princípio no taxation without representation (não há cobrança de tributos sem autorização do contribuinte)– o taxpayer tem o direito de fiscalizar os gastos públicos feitos com o dinheiro dele arrecadado.

Desnecessário lembrar que, para exercitar tal gama de novas atribuições, deverão as Casas Legislativas, em qualquer nível federativo, se adaptar, não só quanto ao próprio regimento interno mas, e principalmente, pela constituição de novos órgãos fracionários e administrativos que possam, com agilidade, manter a matéria financeira sob conhecimento e acompanhamento constantes.

O acompanhamento legislativo, quer através das Casas Congressuais, quer através de seus órgãos fracionários ou pelo órgão auxiliar que é o Tribunal de Contas, será um acompanhamento que envolve a apreciação não só formal, mas do próprio mérito dos atos respectivos.

O controle da legitimidade e da economicidade outorga ao Poder Legislativo, necessariamente, a capacidade de adentrar no mérito do próprio ato administrativo, exigindo-se, assim, obliquamente, que os atos do administrador, em qualquer dos Poderes, devam ser fundamentados, pois só através da motivação é que se pode exercer o controle da sua legitimidade e economicidade.

No anterior regime constitucional, a iniciativa legislativa exclusiva do Poder Executivo abrangia, pelo art. 57, a matéria financeira, a criação de cargos, funções ou empregos públicos ou aumentos de vencimentos ou a despesa pública, a fixação ou modificação do efetivo das Forças Armadas, a organização administrativa e judiciária, tributária e orçamentária do Distrito Federal, o atinente aos servidores públicos, vencimentos e estatuto e a anistia relativa aos crimes políticos. O parágrafo único do mesmo art. 57 proibia emendas parlamentares que aumentassem a despesa prevista em tais projetos de iniciativa exclusiva.

Bem diverso hoje é o que declara o art. 63 da Lex Legum, que também determina que não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º.

Dispõe o art. 166, § 3º, que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem (qualquer lei que aumente a despesa é lei que altera o orçamento anual) somente serão aprovadas se concorrerem as seguintes condições:

a) que o aumento de despesa seja compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

b) que tais emendas guardem conexão com os dispositivos do texto do projeto ou visem a corrigir erros ou omissões;

c) que se indiquem (nas emendas) os recursos necessários, que sejam aqueles provenientes de anulação de despesa.

Não cabem anulações de despesas em:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviços da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para os Estados, Municípios e Distrito Federal.

Com a autoridade de emérito constitucionalista e operoso constituinte, Michel Temer diz que podem ser oferecidas emendas, ainda que se modifique o objetivo desejado pelo proponente, ao dar início ao processo de formação da lei: O que a Constituição confere ao reservar iniciativa é a definição do momento em que se deva legislar sobre determinada matéria. O proponente do projeto é o senhor da oportunidade. O mais se passa no interior do Poder Legislativo, no exercício constitucional de sua atividade inovadora da ordem jurídica em nível imediatamente infraconstitucional.

É certo que não ficou ilimitado o poder de emenda do congressista, mesmo porque tal limitação decorre menos do texto constitucional e mais das próprias condições financeiras e contábeis, porque as emendas deverão, necessariamente, indicar as fontes de custeio e as dotações a serem anuladas, o que coloca o parlamentar e o governante sempre na dramática opção do toma lá, tira ca...

Note-se que outra seríssima limitação ao poder de aumentar a despesa é que tal poder, pelos congressistas, deverá aguardar a discussão de matéria a ser proposta pelos titulares do poder de iniciativa exclusiva. Assim, nos casos de iniciativa legislativa exclusiva, somente se o processo legislativo tiver sido deflagrado pelo iniciador constitucional é que poderá a Casa Legislativa operar no sentido de transmudar a fonte de custeio da respectiva despesas.

3.2 O poder de emenda das leis orçamentárias

As emendas aos projetos de leis orçamentárias, inclusive nos créditos adicionais, foram meticulosamente previstas pelo legislador constituinte.

A previsão constitucional de grande parte do processo de emenda às leis orçamentárias significa dar um anteparo constitucional a questões politicamente relevantes, cujo processo, assim, não fica ao alvedrio dos congressistas que podem alterar as normas interna corporis.

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Observe-se que, diferentemente do regime constitucional anterior, se a iniciativa legislativa orçamentária cabe ao Executivo, tal não significa, em absoluto, que o Poder Legislativo continue sem o poder de apresentar as emendas que reputar necessárias, seja quanto à destinação das verbas, seja quanto à supressão de fundos, projetos e demais atividades.

O poder legislativo de emenda só está limitado pela própria Constituição, que prevê os casos em que ela é permitida. O próprio art. 63, ao dispor que não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvou, expressamente, o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º.

As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, sendo apreciadas pelo Plenário do Congresso Nacional (art. 166, § 2º) – tal significa que não serão admitidas emendas após os projetos já não mais tramitarem na Comissão mista, o que é reforçado pelo art. 166, § 5º, permitindo ao Chefe do Executivo encaminhar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos enquanto não for iniciada a votação na Comissão mista.

Em se tratando de processo legislativo, a regra geral é que tem poder de emenda aquele que tem o poder de iniciativa legislativa. Em matéria orçamentária, a iniciativa legislativa restrita é do Poder Executivo, mas não se afaste, desde logo, o poder de emenda não só dos parlamentares, como, também, dos tribunais e do Ministério Público, no que diz respeito aos interesses específicos, bem como o poder de emenda popular.

O poder que a Constituição assegura aos tribunais, ao Ministério Público e ao próprio povo de participar do processo legislativo não pode ser reduzido por uma interpretação restritiva e pelo simples fato de que se colocou, no Governo, o poder de deflagrar o processo legislativo.

orçamentárias, o texto constitucional menciona que as emendas só possam ser apresentadas pelo Executivo ou pelos parlamentares, ainda que tal esteja expresso no Regimento da Casa Legislativa.

A regra é que a Constituição não se refere aos titulares do poder de emenda, mas se refere, no art. 61, que o poder de iniciativa das leis cabe a determinados agentes públicos, órgãos e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. Ao processo de elaboração orçamentária não se excluem as regras genéricas relativas ao processo legislativo (art. 166, § 7º).

No processo legislativo, há estreita relação entre o poder de iniciativa e o poder de emenda, como se vê na afirmativa de Vedel: “Têm as Câmaras o direito de emenda porque lhes é atribuído o de iniciativa. Ao se aceitar a tese, evidentemente, conclui-se que quem não tem o poder de iniciativa, não pode ter o direito de emenda”.

Comentando sobre as mensagens aditivas, José Afonso da Silva, em outra obra clássica, assim se manifestou: Enquanto o poder de emenda ao projeto de lei orçamentária é bastante restringido pela Constituição, abre ela a possibilidade de o Presidente da República enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor a modificação do projeto de lei orçamentária, enquanto não estiver concluída a votação da parte cuja alteração é proposta. Essa autorização constitucional veio regular uma prática geral que se admitia sem contestação por meio das chamadas mensagens aditivas, ‘meio pelo qual o Executivo e também o Judiciário apresentavam modificações em seus projetos de lei, após o exercício da iniciativa’. Sobre o assunto já discorremos em outro trabalho, quando disse que, apesar de não prevista em texto constitucional, regimental ou legal (então), a mensagem aditiva encontrava justificativa teórica na concepção de que a vontade do titular da iniciativa perdura sua vontade até a incidência da vontade do Legislativo. Até aí pode propor modificação na vontade manifestada, oferecendo acréscimos na proposição inicial, para incluir, na tutela

pretendida, outros interesses não contemplados antes, ou para dar nova formulação aos abrangidos.

Desnecessário afirmar que as disposições da Lei nº 4.320, de 1964, aplicáveis à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, como Código Financeiro, em decorrência do disposto no art. , XV, b, da Constituição de 1946 e art. , XVII, c, da Constituição de 1967 (com as Emendas posteriores), sobre restrições ao poder de emenda à lei orçamentária, estão revogadas pelo advento da nova Constituição, com dispositivos de aplicabilidade imediata, que adentram nas normas regimentais do Poder Legislativo.

Quanto ao conteúdo das emendas, há que distinguir, pois:

a) se tratar de emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem, somente serão conhecidas as proposições que:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, que não podem, no entanto, incidir sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida, transferências tributárias constitucionais;

III – sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei (cf. Constituição, art. 166, § 3º);

b) se tratar de emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, as emendas deverão ser compatíveis com o plano plurianual (cf. Constituição, art. 166, § 4º).

A Constituição nada menciona sobre as emendas ao plano plurianual, pelo que incide a regra genérica do § 7º do art. 166, que diz que aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não

contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

Observe-se o estreito limite do objeto das emendas aos projetos orçamentários, sendo desnecessário mencionar que, a despeito de aprovação pelo Legislativo, podem os mesmos ser vetados, no todo ou em parte, nos termos do art. 66 e seus parágrafos, incidindo, se for o caso, o disposto no art. 166, § 8º: os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

3.3 O Poder Executivo como planejador, proponente e principal executor do orçamento

O sistema presidencialista de governo, implantado no art. da Constituição, embora signifique garantir a autonomia de cada um dos Poderes, não dispensa uma certa uniformidade de ação administrativa, implicando um planejamento global das atividades do Estado.

Insista-se que nesse planejamento a ser desenvolvido pelo Poder Executivo não significa que esteja ele autorizado, pela Constituição, a adentrar nos assuntos internos dos outros Poderes e de entes autônomos, fixar-lhes os objetivos específicos e setoriais, ou impor-lhes determinada estrutura de serviços.

Cabe ao Executivo o planejamento global, o que, necessariamente, implicará reflexos na administração interna dos outros Poderes tão-somente naquilo que não for específico a sua atuação.

Além do mais, embora seja de competência do Executivo o planejamento global, a palavra final sobre a política financeira – em face do necessário caráter geral desta - será do Poder Legislativo. Note-se que o art. 84, inciso XI, impõe ao Poder Executivo remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional, por ocasião da 16

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abertura da sessão legislativa, expondo a situação do país e solicitando as providências que julgar necessárias e, no inciso XXIV, que lhe compete enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos na Constituição.

A autonomia do Poder Judiciário (art. 99), do Ministério Público (art. 127, § 2º), das Casas Legislativas (implicitamente assegurada na Constituição) ou mesmo das universidades (art. 207) restringe-se, tãosomente, à gestão interna de cada um deles, mas não significa, por exemplo, que tal autonomia possa servir de pretexto para ignorar uma política de contenção de gastos ou mesmo, por absurdo, uma declaração de guerra...

Como gerenciador do planejamento global do Estado, cabe ao Executivo, em um regime democrático, assegurar a participação não só dos órgãos estatais, de qualquer dos poderes, como das entidades da sociedade civil. Da mesma forma, no Poder Legislativo, em plenário ou em comissão, espera-se que haja ampla participação dos agentes públicos integrantes dos órgãos que irão executar a política orçamentária e, principalmente, das entidades da sociedade civil representantes dos interesses em discussão e decisão.

As sociedades democráticas estão evoluindo do modelo de planejamento tecnocrático e centralizado para o modelo participativo, em que o planejamento governamental deve ser um processo aberto de negociação permanente entre o Estado e as instituições da sociedade civil.

A busca do consenso como produto do processo democráticorepresentativo significa, entre outras coisas, assumir a existência dos conflitos e neles reconhecer a a própria seiva da experiência e dos compromissos democráticos. As lutas, os conflitos, os dissídios, as dissidências são as formas pelas quais a liberdade se converte em liberdades públicas, em liberdades concretas. Assim, o compromisso democrático impõe a todas as etapas do processo de planejamento o 17

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fortalecimento de estruturas participativas e a negação dos procedimentos autoritários que inibem a criatividade e o espírito crítico. As diretrizes e objetivos estabelecidos pelo planejamento precisam receber recursos adequados no orçamento ou não passarão de sonhos.

Caiden e Wildavsky descrevem a importância do orçamento para o planejamento: O orçamento é de especial interesse para os planejadores porque eles necessitam de dinheiro para tornar seus planos operacionais. Os planos podem falhar quando são implementados, mas a implementação não pode ser tentada sem que as necessárias alocações de recursos sejam efetivadas no processo orçamentário.

José Afonso da Silva, mencionando a importância do orçamento programa em sua notável e conhecida obra , refere-se ao planejamento estrutural, porque todos os planos e programas têm suas estruturas estabelecidas no plano plurianual (art. 165, § 4º) e traz o ensinamento de Alejandro Ramirez Cardona de que essa integração do orçamento público com o econômico garante a necessária coordenação entre a política fiscal (intervencionismo indireto) e a política econômica (intervencionismo direto). Em realidade, assim como a política fiscal é parte da política econômica, igualmente o plano financeiro do Estado deve fazer parte do plano econômico do país. E, por outro lado, já que o equilíbrio financeiro nas finanças modernas se há de estabelecer em relação ao equilíbrio econômico geral, aquela integração é absolutamente indispensável.

O fato de competir ao Legislativo a apreciação final dos orçamentos e dos planos e programas nacionais (art. 48, II e IV) não significa a exclusão do Poder Executivo em tal processo, pois: 1) ao Executivo cabe a proposição de tais leis; 2) ao Executivo, no Welfare State, cabe relevante função que, até mesmo, no plano doutrinário, rotula-se o Poder em tela de “poder governamental” e, tanto é assim, que a Lei Fundamental de Bonn e a Constituição francesa, ambas

parlamentaristas, riscaram a referência a Poder Executivo para utilizar, simplesmente, a expressão governo.

3.4 Repercussões da autonomia financeira dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público na elaboração e execução dos respectivos orçamentos

Visando a assegurar, perante o Poder Executivo, a autonomia financeira e administrativa dos outros Poderes e do Ministério Público, expressamente a Constituição lhes reservou o poder de elaborar sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (cf. arts. 99, § 1º, e 127, § 3º).

Não acolheu o legislador constituinte a reivindicação de magistrados e promotores no sentido de se fixar, desde logo, no texto constitucional, um percentual mínimo que se lhes fosse deferido no orçamento anual, como, por exemplo, sugeriu-se modestamente, 5% para o Poder Judiciário, o que, depois, foi arbitrado em 6% na Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal) em seu art. 20.

Caberá à lei de diretrizes orçamentárias dispor sobre os parâmetros finais a serem obedecidos no orçamento anual. Como adiante se verá mais detalhadamente, a lei de diretrizes (abreviadamente denominada LDO) submete-se aos parâmetros da lei plurianual e dela, LDO, é que derivará a lei anual de orçamento. Daí a constatação, mais uma vez, de que o orçamento é um processo e não pode ser confundido com a lei orçamentária anual.

Embora a Constituição não tenha assegurado, expressamente, ao Judiciário e Ministério Público o poder de elaborar suas propostas quanto ao plano plurianual e LDO, parece evidente que tal poder decorre do princípio da autonomia administrativa e financeira, mesmo porque pouco lhes serviriam as propostas orçamentárias anuais se não pudessem elaborar o planejamento plurianual ou de investimentos ou sequer participar, em nível do Executivo ou do Legislativo, da elaboração de tais normas.

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Representação de Inconstitucionalidade nº 0047957-75.2012.8.19.0000.jgf

A autonomia é sempre limitada pelos termos da norma constitucional mas mesmo assim é assegurada, como, aliás, já se decidiu: Dotações orçamentárias do Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Argüição de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Art. 20 da Medida Provisória nº 44/89. Fixando o art. 168 da Constituição Federal como data fatal o dia 20 de cada mês para a entrega dos recursos correspondentes às suas dotações orçamentárias, cabe aos órgãos dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público, e somente a eles, administrarem-nos, realizando o pagamento dos vencimentos de seus servidores, entre outras despesas, na conformidade de sua conveniência e observada a incidência da legislação aplicável, sem qualquer interferência do Poder Executivo. Medida Cautelar deferida.

A nova Constituição exigiu, também, das Casas Legislativas, dos tribunais e do Ministério Público (inclusive aquele especial junto aos Tribunais de Contas – art. 130) uma profunda reformulação administrativa, pois deverão estar dotados de órgãos setoriais de planejamento, orçamento e finanças à altura de desenvolver as atividades específicas, de forma a assegurar a prefalada autonomia, que lhes outorga, também, o poder de iniciativa legislativa, desde que observado o disposto no art. 169, sobre despesa de pessoal (cf. arts. 96, II, e 127, § 2º).

Questão relevante é saber se poderá o Executivo, recebendo as propostas do Legislativo, Judiciário e Ministério Público, alterá-las para inclusão no projeto orçamentário ou, em caso contrário, poderá, embora mantendo-as, propor alteração fundamental.

Há o precedente...