Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro TJ-RJ - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 0046772-55.2019.8.19.0000 - Inteiro Teor

Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro

GAB. DES. KATYA MARIA DE PAULA MENEZES MONNERAT ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 004677255.2019.8.19.0000

REPRESENTANTE: EXMO. DR. PROCURADOR-GERAL DE

JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

REPRESENTADO: EXMO. SR. PREFEITO DA CÂMARA

MUNICIPAL DE NOVA IGUAÇU

REPRESENTADO: CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA IGUAÇU

ACÓRDÃO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Legislação impugnada: Lei Complementar nº 53, de

04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu,

precisamente: das expressões “financeira” contida no inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos incisos II, IV, V

e VII, todos do § 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13 .

A norma impugnada padece de inconstitucionalidade formal e material, ao tratar de matéria de competência

privativa da União - defesa civil, bem como ao

considerar obrigações próprias e essências da

administração municipal como justificativa para

contratação temporária de excepcional interesse público ou ao alargar o conceito de calamidade pública. A expressão “calamidade financeira” foge ao conceito de calamidade pública como caso fortuito, de situação anormal provocada por desastres que causem

comprometimento à capacidade de resposta do poder

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público do ente atingido, dado pelo artigo 2º, IV, do Decreto nº 7.257/2010.

A visão restritiva do conceito de contratação temporária, que veda a contratação temporária para

desempenho de atividades ordinárias, permanentes e usuais da administração, é a que mais se alinha aos

princípios norteadores da administração pública

elencados nos artigos 77 e 37, das Constituições

Estadual e Federal, sob pena de servir de fraude à

obrigatoriedade do concurso público. Deve o poder

público realizar concurso público para o preenchimento de cargos vagos ou a criação de novos cargos para dar

continuidade ao serviço público/atividade

administrativa, quando necessário. Precedente: RE

658026/MG, em Repercussão geral. Julg. 09/04/2014,

Min. Dias Toffoli.

A norma impugnada não especifica situações fáticas

capazes de justificar a necessidade de contratação de pessoal e nem quais os cargos a serem

temporariamente preenchidos, dando indevida margem

de discricionariedade ao Poder Executivo. E ao elencar

como hipóteses de contratação temporária a realização de campanhas de saúde pública, de obras de saneamento básico, de eventos públicos ou de servidores, devido a falecimento ou aposentaria, foge frontalmente dos parâmetros adotados para definição de uma contratação temporária por necessidade pública, pois as citadas hipóteses encontram-se no espectro de contingências normais, ordinárias e permanentes da administração municipal. Ressalto que a expressão “realização de eventos públicos” é de uma

vagueza sem limites.

E mais, os vencimentos pagos aos servidores, ainda

que por contratação temporária, submete-se a reserva

legal. Significa que só a lei, em sentido formal, pode fixa-los, nos termos do artigo 77, inciso XIII, da Constituição do ERJ, e do artigo 37, incisos II, IX e X,

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da Constituição Federal, aplicado por simetria aos

Municípios na forma do artigo 345 da CERJ. Logo, o

artigo 4º, da lei impugnada ao possibilitar que o Chefe

do Poder Executivo Municipal, mediante decreto, fixe

as remunerações e quantitativo de pessoal, para as

contratações temporárias, viola o princípio da reserva

legal. O artigo 13 ao autorizar ao Chefe do Executivo Municipal abrir créditos orçamentários necessários à execução do disposto na lei, confronta frontalmente com o § 3º, do artigo 211, da Constituição do estado do Rio de Janeiro; e com o disposto no § 3º, do artigo 167,

da Constituição da República, que restringe a abertura

de crédito extraordinário para atender a despesas

imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO para

declarar inconstitucional, com eficácia ex-tunc, as

expressões “financeira” contida no inciso I e “e

realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos incisos III, IV, V e VII, todos do

§ 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13, todos da Lei

Complementar nº 53, de 04 de abril de 2017, do

Município de Nova Iguaçu, por conflitarem com os

preceitos inscritos nos artigos 77, caput, I; X, XI e XIII; com as do artigo 211, § 3º da Constituição do

Estado do Rio de Janeiro; artigo 37, inciso X; e

artigo 167, § 3º, da Constituição da República.

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Vistos, relatados e discutidos estes autos da Representação de Inconstitucionalidade nº. 0046772-55.2019.8.19.0000, em que é Representante Exmo. Dr. Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro e Representados Exmo. Sr. Prefeito da Câmara Municipal de

Nova Iguaçu e Câmara Municipal de Nova Iguaçu.

ACORDAM os Desembargadores que compõem o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por maioria de votos, em julgar procedente a Representação para declarar a inconstitucionalidade, com eficácia ex-tunc, das expressões

“financeira” contida no inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos incisos III, IV, V e VII, todos do

§ 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13, todos da Lei Complementar nº

53, de 04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu, por conflitarem com os preceitos inscritos nos artigos 77, caput, I; X, XI e XIII; com as do artigo 211, § 3º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro; artigo 37, inciso X; e artigo 167, § 3º, da Constituição da

República, nos termos do voto da Desembargadora Relatora, vencido o Desembargador Nagib Slaibi Filho.

Rio de Janeiro, 14 setembro de 2020

Des. Katya Maria de Paula Menezes Monnerat

Relatora

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RELATÓRIO

A Representação por Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Dr. Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, sem

pedido liminar, das expressões “financeira” contida no inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos

incisos III, IV, V e VII, todos do § 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13,

todos da Lei Complementar nº 53, de 04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu, por conflitarem com os preceitos inscritos nos artigos 5º; 9º;

caput; 16; 25; 77, caput e incisos II e XI; 211, § 3º e 358, incisos I e II,

todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Em síntese, sustenta que os dispositivos impugnados padecem

de vício de iniciativa, por invadirem a competência privativa da União para legislar sobre defesa civil e mobilização nacional, e pacto federativo, ao ampliar o sentido de calamidade pública dado pelo legislador nacional. A

expressão “calamidade financeira?” foge ao conceito de calamidade pública como caso fortuito, de situação anormal provocada por desastres

que causem comprometimento à capacidade de resposta do poder público do ente atingido, dado pelo artigo 2º, IV, do Decreto nº 7.257/2010.

A inconstitucionalidade da decretação de calamidade financeira já foi reconhecida pelo Órgão Especial deste Tribunal de Justiça

nas RI nºs 0062226-46.2017.8.19.0000 e 0062238-60.2017.8.19.0000.

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necessidade temporária de excepcional interesse público, pois os

dispositivos impugnados não especificam situações fáticas de excepcional

interesse público que justifiquem a contratação por prazo determinado. Não se enquadrando como situação excepcional “calamidade financeira” ou

“realização de campanha de saúde pública”. Assim como não representa situação excepcional as hipóteses previstas nos incisos III, IV, V e VII,

todos do § 1º, do artigo 2º, seja por representar dever essencial do poder

público – saneamento básico ou por não caracterizarem situações

excepcionais justificadoras de contratação temporária, como a realização de

eventos públicos e a substituição de servidores, além de não especificarem

os cargos sujeitos à tal exceção.

Acrescenta ausência de especificação justificada da abertura de créditos orçamentários, violando o artigo 211, § 3º, da CERJ c/c artigo 167,

§ 3º, da Constituição Federal, bem como violação aos princípios da

legalidade, da moralidade administrativo, interesse público,

impessoalidade, publicidade, eficiência e do concurso público previstos no artigo 77, I da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e II c/c

artigo 37, caput, e inciso II, da Constituição Federal.

Apenas na 8ª (oitava) tentativa, em 10/03/2020, se conseguiu

notificar o Prefeito de Nova Iguaçu – pastas 50, 55 e 88, mas quedou-se inerte, conforme certidão de pasta 90.

A Câmara de Nova Iguaçu defendeu as normas impugnadas,

ante a grave crise econômica e financeira do Município, inviabilizando a

realização de concurso público para provimento de inúmeros cargos

efetivos vagos, por aposentadoria ou falecimento dos servidores. A norma

RI nº 46772-55.2019.8.19.0000 pg.6

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busca evitar a paralisação do funcionamento da máquina municipal que,

com base na lei, pode celebrar contratos, inclusive já encerrados. Requer a improcedência da Representação – pasta 64.

A Procuradoria de Justiça reitera integralmente os termos de sua peça exordial, pugnando pela procedência do pedido, declarando-se a

inconstitucionalidade das expressões “financeira” e “realização de campanhas de saúde pública”, previstas no § 1º, incisos I e II, do artigo 2º,

dos incisos III, IV,V e VII, do § 1º do artigo 2º, do § 2º do artigo 2º, do

artigo 4º, e do artigo 13, todos da Lei Complementar 053/2017, do

Município de Nova Iguaçu, com eficácia ex tunc e efeitos erga omnes –

pasta 92.

Passa-se a decidir:

O Procurador-Geral De Justiça Do Estado Do Rio De Janeiro

propôs a representação direta de inconstitucionalidade, nos termos da alínea a, do inciso IV, do artigo 161, da Constituição do Estado do Rio de

Janeiro 1 e artigo 104 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça 2 , das

expressões “financeira” contida no inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos incisos III, IV, V e VII, todos do

1 Art. 161 - Compete ao Tribunal de Justiça :

[...]

IV - processar e julgar originariamente :

a) a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, estadual ou municipal, em face

da Constituição Estadual ;

2 Art. 104- A petição inicial da representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo

estadual ou municipal em face da Constituição do Estado do Rio de Janeiro , acompanhada de

procuração quando subscrita por advogado, será dirigida ao Presidente do Tribunal em duas vias

instruídas com cópias do ato impugnado e dos documentos necessários, (...):

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§ 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13, todos da Lei Complementar nº 53, de

04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu, por conflitarem com os

preceitos inscritos nos artigos 5º; 9º; caput; 16; 25; 77, caput e incisos II e

XI; 211, § 3º e 358, incisos I e II, todos da Constituição do Estado do Rio de

Janeiro.

Eis os dispositivos legais da Lei Complementar nº 53, de 04 de

abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu impugnados:

DISPÕE SOBRE A CONTRATAÇÃO

TEMPORÁRIA POR EXCEPCIONAL

INTERESSE PÚBLICO, CONFORME O

ART. 37, IX, CRFB/88, NO ÂMBITO DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

A CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA IGUAÇU, POR SEUS

REPRESENTANTES LEGAIS DECRETA E EU SANCIONO

A SEGUINTE LEI COMPLEMENTAR:

[...]

Art. 2º Para efeitos desta Lei considera-se necessidade temporária de excepcional interesse público aquela que, tendo duração determinada ou previsível, não possa ser satisfeita pela

Administração com os recursos de pessoal disponíveis no momento de sua ocorrência.

§ 1º Caracterizam-se como necessidade temporária de excepcional interesse público as seguintes hipóteses:

I - assistência a situações de calamidade natural, financeira e ou

sanitária;

II - combate a surtos endêmicos e ou epidêmicos e realização de

campanhas de saúde pública ;

III - realização de obras de saneamento básico, contenção ou melhorias emergenciais ;

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IV - situações de urgência para garantir a realização de

eventos públicos, com duração máxima de até 30 dias ;

V - carência de pessoal em decorrência de afastamento ou

licença de servidores ocupantes de cargos efetivos, quando o

serviço público não puder ser desempenhado a contento com

o quadro remanescente, ficando a duração do contrato

administrativo limitada ao período da licença ou do

afastamento ;

VI - número de servidores efetivos insuficiente para a implantação de órgãos e entes da Administração Direta e Indireta recém-criados e ou para implantação e continuidade

de serviços públicos essenciais, ainda que para atividade

regular e permanente, desde que não haja candidatos

aprovados em concurso público aptos à nomeação ou

aprovados em concurso público, aptos à nomeação, e em

quantitativo suficiente à implantação ou continuidade do

serviço público, ficando a duração dos contratos limitada ao

provimento dos cargos mediante concurso público

subsequente, que deve ser promovido de forma imediata ; e

VII - carência de pessoal para o desempenho de atividades

sazonais ou emergenciais que não justifiquem a criação de

quadro efetivo, a saber :

a) as relacionadas à defesa agropecuária, sanitária e ambiental,

para atendimento de situações de iminente risco à saúde animal,

vegetal ou humana;

b) as desenvolvidas no âmbito de projetos específicos de defesa

do meio ambiente;

c) as decorrentes de aumento desproporcional da demanda por

serviços de educação, saúde, assistência social;

d) as amparadas por técnicas especializadas, no âmbito de projetos de cooperação com prazo determinado, implementados

mediante acordos internacionais, termos de colaboração e de fomento, acordos de cooperação, convênios, desde que haja, em

seu desempenho, subordinação do contratado a órgão ou ente público;

e) as que utilizem técnicas especializadas de tecnologia da

informação, de comunicação e de revisão de processos de

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trabalho que se caracterizem como projetos específicos criados

por prazo determinado;

f) as que tenham por objeto a realização de temporadas artísticas

e culturais.

[...]

§ 2º Para fins do Inciso VI deste artigo, consideram-se serviços

públicos essenciais aqueles que sejam desenvolvidos nas áreas de saúde, defesa civil, educação, ordem pública, segurança pública,

obras públicas, infraestrutura, mobilidade urbana, assistência à infância, à adolescência e à terceira idade, assistência social,

direitos humanos, habitação, meio ambiente, gestão pública.

[...]

Art. 4º Caberá à Chefia do Poder Executivo fixar as tabelas

de remuneração e quantitativo para as contratações

autorizadas por esta lei .

§ 1º A fixação das tabelas de remuneração e do quantitativo de contratados observará os arts. 15, 16, 17 e 21 da Lei

Complementar Federal 101/2000.

§ 2º É vedada a contratação para desempenho de função correspondente às atribuições privativas de Auditor Fiscal do Tesouro Municipal, prevista na Lei Municipal 3.720/2005, e de Procurador do Município, prevista na Lei Complementar

12/2005.

[...]

Art. 13 Fica o Poder Executivo autorizado a abrir os créditos

orçamentários necessários à execução do disposto nesta Lei,

bem como a expedir atos normativos visando à

regulamentação desta Lei .

Art. 14 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,

revogadas as disposições em contrário, em especial a lei

4.258/2013.

A norma impugnada padece de inconstitucionalidade formal e

material, ao tratar de matéria de competência exclusiva e privativa da

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União, bem como ao considerar obrigações próprias e essenciais da administração municipal, como justificativa para contratação temporária de excepcional interesse público, ou ao alargar o conceito de calamidade pública.

A Constituição da República em seu artigo 37, inciso IX, deixa

a cargo do legislador ordinário estabelecer as hipóteses de contratação temporária pelo Administrador Público 3 , prevendo a exceção à regra do

concurso público – artigo 37, inciso II, da, a mesma carta. E são os

dispositivos reproduzidos no artigo 77, incisos I e XI, da Constituição do

Estado do Rio de Janeiro 4 .

Há duas vertentes sobre o que deva ser considerado “temporariedade” para contratação por interesse público. A posição mais

restritiva, veda a contratação temporária, para o desempenho de atividades

ordinárias, permanentes e usuais da administração, devendo o poder

público realizar concurso público para o preenchimento de cargos vagos,

ou a criação de novos cargos, para dar continuidade ao serviço

público/atividade administrativa, quando necessário. A posição mais

3 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela EC 19/1998)

[...]

IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade

temporária de excepcional interesse público;

4 Art. 77 - A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e

dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,

interesse coletivo e, também, ao seguinte:

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos

estabelecidos em lei;

[..]

XI - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender à necessidade

temporária de excepcional interesse público;

RI nº 46772-55.2019.8.19.0000 pg.11

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ampliativa possibilita a contratação de pessoal para o desempenho de

atividades permanentes em observância ao princípio da continuidade do

serviço público, por não haver tempo hábil para realizar o concurso, e, em

caráter provisório, em respeito à acessibilidade de cargo, emprego ou

função pública mediante concurso público.

A visão restritiva do conceito de contratação temporária é a

que mais se alinha aos princípios norteadores da administração pública,

elencados nos artigos 77 e 37, das Constituições Estadual e Federal, sob

pena de servir de fraude à obrigatoriedade do concurso público.

Este é o entendimento adotado pelo Supremo tribunal Federal:

Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida . Ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face de trecho da Constituição do Estado de Minas Gerais que repete texto da

Constituição Federal. Recurso processado pela Corte Suprema,

que dele conheceu. Contratação temporária por tempo

determinado para atendimento a necessidade temporária de

excepcional interesse público . Previsão em lei municipal de

atividades ordinárias e regulares . Definição dos conteúdos

jurídicos do art. 37, incisos II e IX, da Constituição Federal.

Descumprimento dos requisitos constitucionais . Recurso provido. Declarada a inconstitucionalidade da norma

municipal . Modulação dos efeitos. 1. O assunto corresponde ao Tema nº 612 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e trata, “à luz dos incisos II e IX do art.

37 da Constituição Federal, [d] a constitucionalidade de lei

municipal que dispõe sobre as hipóteses de contratação temporária de servidores públicos”. 2. Prevalência da regra da

obrigatoriedade do concurso público (art. 37, inciso II, CF). As

regras que restringem o cumprimento desse dispositivo estão previstas na Constituição Federal e devem ser interpretadas

restritivamente. 3. O conteúdo jurídico do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal pode ser resumido, ratificando-se, dessa

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forma, o entendimento da Corte Suprema de que, para que se

considere válida a contratação temporária, é preciso que : a)

os casos excepcionais estejam previstos em lei ; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária ; d) o interesse público seja excepcional; e) a

necessidade de contratação seja indispensável, sendo vedada

a contratação para os serviços ordinários permanentes do

Estado, e que devam estar sob o espectro das contingências

normais da Administração . 4. É inconstitucional a lei

municipal em comento, eis que a norma não respeitou a Constituição Federal. A imposição constitucional da

obrigatoriedade do concurso público é peremptória e tem

como objetivo resguardar o cumprimento de princípios

constitucionais, dentre eles, os da impessoalidade, da igualdade e da eficiência . Deve-se, como em outras hipóteses de reconhecimento da existência do vício da inconstitucionalidade,

proceder à correção da norma, a fim de atender ao que dispõe a

Constituição Federal. 5. Há que se garantir a instituição do que os

franceses denominam de la culture de gestion, a cultura de gestão (terminologia atualmente ampliada para ‘cultura de gestão estratégica’) que consiste na interiorização de um vetor do progresso, com uma apreensão clara do que é normal, ordinário,

e na concepção de que os atos de administração devem ter a

pretensão de ampliar as potencialidades administrativas, visando à eficácia e à transformação positiva. 6. Dá-se provimento ao

recurso extraordinário para o fim de julgar procedente a ação e declarar a inconstitucionalidade do art. 192, inciso III,

da Lei nº 509/1999 do Município de Bertópolis/MG,

aplicando-se à espécie o efeito ex nunc, a fim de garantir o

cumprimento do princípio da segurança jurídica e o

atendimento do excepcional interesse social. [RE 658026/MG,

em Repercussão geral. Julg. 09/04/2014, Min. Dias Toffoli]

Os incisos V e VI não especificam as situações fáticas capazes

de justificar a necessidade de contratação de pessoal e nem quais os cargos

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a serem temporariamente preenchidos, dando indevida margem de discricionariedade ao Poder Executivo.

E ao elencar como hipóteses de contratação temporária a

realização de campanhas de saúde pública, de obras de saneamento básico,

de eventos públicos ou de servidores, devido a falecimento ou aposentaria,

foge frontalmente dos parâmetros adotados para definição de uma

contratação temporária por necessidade pública, pois as hipóteses citadas

encontram-se no espectro de contingências normais, ordinárias e permanentes da administração municipal.

A realização de obras de saneamento básico, contenção ou

melhorias emergenciais, bem como campanhas de saúde pública são funções próprias e essências do Poder Executivo, seja federal, estadual ou

municipal.

Ressalto que a expressão “realização de eventos públicos” é de uma vagueza sem limites.

A citada lei complementar desvirtua o que se deve entender

por calamidade pública e invade a competência privativa da União prevista

no artigo 22, inciso XXVIII, da Constituição da República para legislar

sobre defesa civil 5 .

5 Art. 22 . Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações

públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; (Redação dada pela EC 19/1998)

XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;

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O conceito de “calamidade pública” é dado pelo direito administrativo, como sendo a situação de perigo e de anormalidade social

decorrente de fatos da natureza, tais como inundações devastadoras,

vendavais destruidores, epidemias letais, secas assoladoras e outros

eventos físicos flagelantes que afetem profundamente a segurança ou a saúde públicas, os bens particulares, o transporte coletivo, a habitação ou o trabalho em geral 6 .

A Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, ao impor uma série de restrições e exigências ao emprego e direcionamento das finanças públicas, em seu artigo 65, traz a calamidade pública como forma de flexibilização orçamentária. Autorizando, por

exemplo, a suspensão de prazos, de atingimentos de resultados fiscais 7 .

Com base no direito administrativo e na Lei de Responsabilidade Fiscal, o Decreto nº 7.257, de 4 de agosto de 2010, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, em seu artigo 2º, inciso IV, considera calamidade pública a “situação anormal provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público

do ente atingido”.

6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 44ª ed. JusPODIVM /MALHEIROS,

2020, p.277.

7 Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União,

ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;

II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na

forma da Constituição.

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O artigo 7º, do mesmo decreto, reafirma a calamidade pública

como estado excepcional decorrente de desastres 8 .

A mesma linha foi adotada pela Lei Geral de Licitações – Lei

nº 8.666/90 para, em seu artigo 24, IV, dispensar a Administração Pública

da obrigatoriedade de licitar 9 .

O estado de calamidade pública está associado ao

direcionamento de finanças, sem dúvida. O que de forma alguma confundese com possíveis problemas com orçamento, carência de recursos, para

atendimento de qualquer serviço público.

Carência de recursos financeiros não se enquadra como estado

de calamidade a justificar a flexibilização das regras de aplicação dos

8 Art. 7 o O reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade pública pelo Poder

Executivo federal se dará mediante requerimento do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado pelo desastre.

§ 1 O requerimento previsto no caput deverá ser realizado diretamente ao Ministério da Integração Nacional, no prazo máximo de dez dias após a ocorrência do desastre , devendo ser instruído com ato

do respectivo ente federado que decretou a situação de emergência ou o estado de calamidade pública e

conter as seguintes informações:

I - tipo do desastre , de acordo com a codificação de desastres, ameaças e riscos, definida pelo Ministério

da Integração Nacional;

II - data e local do desastre ;

III - descrição da área afetada, das causas e dos efeitos do desastre ;

IV - estimativa de danos humanos, materiais, ambientais e serviços essenciais prejudicados;

V - declaração das medidas e ações em curso, capacidade de atuação e recursos humanos, materiais,

institucionais e financeiros empregados pelo respectivo ente federado para o restabelecimento da

normalidade; e

VI - outras informações disponíveis acerca do desastre e seus efeitos .

9 Art. 24 . É dispensável a licitação:

[...]

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de

atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,

obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens

necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e

serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e

ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade , vedada a prorrogação dos

respectivos contratos;

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recursos públicos. Este órgão Especial já reconheceu a

inconstitucionalidade de alegada situação de “calamidade financeira”, no

RI nº 0062226-46.2017.8.19.0000, da relatoria da Des. Gizelda Leitão

Teixeira, julgado em 15/10/2018:

“AÇÃO DE REPRESENTAÇÃO POR

INCONSTITUCIONALIDADE. (...) Calamidade pública

decorre de fatos imprevisíveis, incompatível para prover

despesas correntes ; solver a grave situação dos sistemas

penitenciários; pagamento de benefícios ou evitar a suspensão dos serviços de vigilância territorial. A legislação impugnada na presente ação (do Município de Itaguaí) viola os artigos 74,

inciso I e § 1º c/c art. 358, incisos I e II da Constituição Estadual.

O artigo 1º, parágrafo único da lei 3541/2017 (que suspende a

contagem dos prazos e disposições do artigo 23 caput e seus 4

parágrafos; no artigo 31 e no artigo 70, caput, alega respaldo no art. 65 caput da Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. Conclui-se que a Lei 3.571/2017 visou

a suspender prazos previstos no artigo 65 da Lei de

Responsabilidade Fiscal, não obstante caber o reconhecimento do estado de calamidade pública à Assembleia Legislativa Estadual

e não às Câmaras Municipais, a teor do artigo 65, caput da Lei de Responsabilidade Fiscal. A legislação aqui impugnada buscava

emprestar à calamidade pública o significado que melhor

atendesse seus interesses, ignorando a competência da

Assembleia Legislativa para fazê-lo: flagrante violação ao princípio de repartição de competência constitucional.

Declarando o estado de calamidade pública, com fulcro no

artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a legislação

impugnada violou o disposto no artigo 213 da Constituição

Estadual, no trecho equivalente, por simetria, ao artigo 169

§§ 3º e 4º da Constituição Federal que estabelecem

providências a serem adotadas para cumprimento dos limites

de despesa com pessoal ativo e inativo dos Municípios . [...] A presente representação visa a assegurar que o Município de

Itaguaí utilize meios de sanar alegada crise financeira dentro

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das determinações fixadas na Constituição Estadual, que limitam a atuação dos poderes constituídos, atentos ao

Princípio de Freios e Contrapesos, cabendo ao Judiciário

assegurar o caráter vinculante. Vedado ao Município, ao argumento de crise financeira, deixá-la perdurar no tempo,

mantendo as despesas que contribuem para o quadro de

crise. A Constituição Estadual e a Lei de Responsabilidade

Fiscal fixam limite máximo para gasto com pessoal, evitandose assim que se gaste menos em outras áreas como

infraestrutura. Não há falar, ao contrário da manifestação da

PGE, que contém o ordenamento jurídico lacuna quanto aos

casos extremos de insuficiência de recursos. Bem evidenciada

nos autos a ausência de circunstâncias que justifiquem a

decretação de estado de calamidade pública e, em

consequência, a suspensão dos prazos definidos no artigo 65

da LRF. As medidas previstas no artigo 169 §§ 3º e 4º da

Constituição Federal são reproduzidos, por simetria, no artigo 213 da Constituição Estadual . Ausente o alegado estado de calamidade e não adotando o Município as medidas

do artigo 1º, § único da Lei 3.541/2017, dita lei viola

dispositivos constitucionais. Mais: o artigo 3º da Lei

3.541/2017 prevê abertura de créditos orçamentários, ao

longo do estado de calamidade, estipulando que se destinarão, prioritariamente, às despesas com saúde,

educação, assistência social e pagamento de servidores ativos,

inativos e pensionistas. Evidente a natureza extraordinária e,

em consequência, a violação ao artigo 211 § 3º da Constituição

Estadual. Olvidou-se que o art. 43 da LRF condiciona a abertura de créditos suplementares e especiais à existência de

recursos disponíveis para a despesa, precedida de exposição justificada. Mas, constando da exposição de motivos para

decretação da calamidade pública no Município de Itaguaí

que enfrenta grave estado de escassez financeira, evidente ser inviável a abertura de créditos suplementares e especiais. A

única exceção são os créditos extraordinários livres da

exigência legal de haver recursos disponíveis e daí exsurge a

conclusão de que a iniciativa de decretação de estado de calamidade buscava a abertura de créditos extraordinários.

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A decretação de estado de calamidade pública não pode decorrer de crise financeira e que a situação do Município in

casu não se adequa a quaisquer das hipóteses previstas no

artigo 211 § 3º da Constituição do Estado. Note-se que a decretação do estado de calamidade pública, no caso dos

autos, traz como consequência jurídica a autorização para

contratação temporária, com o fim de satisfazer necessidade

temporária de excepcional interesse público, indo de encontro aos artigos 9º § 1º e art. 77, incisos II e XI da Constituição Estadual. Fabricou-se uma situação de

calamidade pública, buscando obter as benesses jurídicas,

violando princípios como legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade, interesse coletivo, eficiência e

proporcionalidade que devem obrigatoriamente serem

observados na gestão da Administração Pública em todas as

esferas. Julga-se procedente o pedido trazido na inicial, declarando-se a inconstitucionalidade do decreto nº 4.200 de 09 de janeiro de 2017 e da lei 3.541/ de 05/09/2017 e, por arrastamento, do decreto 4.231 de 27/07/2017 todos do

Município de Itaguaí, ante a violação aos arts. 5º; 6º; 7º; 9º,

§§ 1º e 4º; 74, inciso I e § 1º; 77 caput e incisos II e XI; 211 § 3º; 213 c/c 169 §§ 3º e 4º da Constituição Federal e art. 358,

incisos I e II (CF/88) c/c art. 22, inciso XXVIII (Constituição

Estadual). Declara-se a eficácia ex tunc e efeitos erga omnes .”

Motivos pelos quais, as expressões “financeira” contida no

inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso

II, e dos incisos III, IV, V e VII, todos do § 1º, do artigo 2º, da Lei

Complementar nº 53, de 04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu

são incompatíveis com o disposto nos artigos 77, caput, I e XI, da

Constituição Estadual e, de forma reflexa, com o artigo 37, caput, I e XI, da

Constituição Federal.

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E mais, os vencimentos pagos aos servidores, ainda que por

contratação temporária, submete-se à reserva legal. Significa que só a lei,

em sentido formal, pode fixa-los, nos termos do artigo 77, inciso XIII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro 10 , e do artigo 37, incisos II, IX e

X, da Constituição Federal 11 , aplicado por simetria aos Municípios, na

forma do artigo 345 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro 12 .

O artigo 4º, da lei impugnada, ao possibilitar que o Chefe do Poder Executivo Municipal, mediante decreto, fixe as remunerações e quantitativo de pessoal, para as contratações temporárias, quase lhe dando

um “cheque em branco”, sem controle, em clara violação ao princípio da reserva legal.

O artigo 13 da LC nº 53/2017 ao autorizar ao Chefe do Executivo Municipal abrir os créditos orçamentários necessários à

execução do disposto na lei, afronta o § 3º, do artigo 211, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro 13 ; e o § 3º, do artigo 167, da Constituição da

10 Art. 77 . [....]

XIII - a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos

servidores públicos , observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores

percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por Deputados Estaduais, Secretários de

Estado e Desembargadores, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie,

pelo Prefeito;

11 Art. 37. [...]

X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão

ser fixados ou alterados por lei específica , observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada

revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela EC 19/1998)

12 Art. 345 - O Município será regido por Lei Orgânica, votada em dois turnos, com o intervalo mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos

os princípios estabelecidos na Constituição da República, nesta Constituição e os seguintes preceitos:

13 Art. 211 - São vedados:

[...]

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e

urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o processo

legislativo do artigo 167, § 3º, da Constituição da República.

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República 14 , que restringe a abertura de crédito extraordinário, para atender

aS despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,

comoção interna ou calamidade pública. Neste sentido:

Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do

Poder Executivo na edição de medidas provisórias para

abertura de crédito extraordinário . Interpretação do art. 167,

§ 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, d, da Constituição. Além dos requisitos

de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a

abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de

discricionariedade por parte do presidente da República , os

requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem

densificação normativa da Constituição. Os conteúdos

semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” e

“calamidade pública” constituem vetores para a

interpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, d,

da Constituição . “Guerra”, “comoção interna” e “ calamidade

pública” são conceitos que representam realidades ou

situações fáticas de extrema gravidade e de consequências

imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias . A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da

MP 405/2007 demonstram que os créditos abertos são

destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência . A edição da MP 405/2007 configurou patente desvirtuamento dos

parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas

provisórias para a abertura de créditos extraordinários.

14 Art. 167 . São vedados:

[...]

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e

urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto

no art. 62.

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[ADI 4.048 MC, rel. min. Gilmar Mendes, j. 14-5-2008, P, DJE

de 22-8-2008.] = ADI 4.049 MC, rel. min. Ayres Britto, j. 5-112008, P, DJE de 8-5-2009

E como já analisado, as hipóteses impugnadas na referida lei

complementar, não se encaixam como calamidade pública, mas despesas

correntes, como por exemplo a realização de obras de saneamento básico,

contenção ou de campanhas de saúde pública.

É patente a incompatibilidade entre as expressões e dispositivos impugnados da Lei Complementar nº 53/2017, do Município de Nova Iguaçu, com as normas dos artigos 77, I; X, XI e XIII; com

as do artigo 211, § 3º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro; artigo 37, inciso X; e artigo 167, § 3º, da Constituição da República.

Diante do exposto, julga-se procedente a Representação

para declarar a inconstitucionalidade, com eficácia ex-tunc, das expressões “financeira” contida no inciso I e “e realização de campanhas de saúde pública” contida no inciso II, e dos incisos III, IV,

V e VII, todos do § 1º, do artigo 2º; artigo 4º e artigo 13, todos da Lei

Complementar nº 53, de 04 de abril de 2017, do Município de Nova Iguaçu, por conflitarem com os preceitos inscritos nos artigos 77,

caput, I; X, XI e XIII; com as do artigo 211, § 3º da Constituição do

Estado do Rio de Janeiro; artigo 37, inciso X; e artigo 167, § 3º, da

Constituição da República.

Rio de Janeiro, 14 setembro de 2020.

Des. Katya Maria de Paula Menezes Monnerat - Relatora